Дебат, концепция, закон

Законът е тази пресечна точка, в която се оглеждат обществените отношения, икономиката и културата на една държава. Като всеки организъм той е изграден от съставни елементи, които (до голяма степен) определят неговата ефективност. Кои са съставните му елементи?
Формално-юридическите елементи, тяхната логическа непротиворечивост и системна цялост изграждат структурата на закона. Неговото действие е обусловено от съгласуваността на правните му норми с тези на действащото законодателство, вписвайки го по този начин в правната система. Правните норми отразяват в снет вид урежданите обществени отношения и метаюридически ценности, залегнали (като принципи) в закона.
Прогностичната функция е неотменима и много важна част от всеки нормативен акт. Нейното присъствие или отсъствие се отразява на ефективността и жизнеността на закона както в настоящия момент, така и в бъдеще време. Всяка прогноза съдържа в себе си и цел, която трябва да бъде постигната при действието на нормативния акт.
Правосъзнанието е друг важен елемент поради това, че всеки закон се създава, за да се прилага в действие. Правоприлагащите органи и лица, както и тези, по отношение на които действа, притежават конкретно правосъзнание, което законът трябва да отчита чрез правните си норми. Непознаването и несъобразяването му с тази своеобразна правна антропология най-често води до слаба ефективност и законодателна инфлация.
Нека да проектираме общотеоретичните разсъждения върху проектозакона за закрила и развитие на културата. Не е трудно да се открият несъответствия между отделните формално-юридически елементи, както и непознаването на правната антропология на българското общество. Недостатъчно е използвана и прогностичната функция на закона с оглед на предвиждането на едни бъдещи пазарни измерения, в които ще действа нормативният акт. Проектозаконът е мислен като еднократен акт, вместо като процес, който да е разположен в конкретно време и пространство - той урежда неща, а не процеси. Недостатъците на тази позиция е излишно да бъдат коментирани. Така проектозаконът витае в правното пространство, като увеличава по този начин законодателната инфлация.
Очакванията на българското общество по отношение на проектозакона варират между два взаимноизключващи се полюса. На единия е правният нихилизъм на българина, за който законът е "врата в полето", а на другия са "свръхочакванията"1 на радетелите на българската култура. Цяла гама от възможни и невъзможни очаквания може да се представи между тези две позиции. Нека да посочим по-типичните от тях.
Социалните нагласи на обществото определят (не без помощта на медиите) съвременното законодателство като европейско и демократично, "но не дотам". Съмнението, че нещо е недонаправено (недоизкусурено) и "побългарено" винаги остава. Тази ъндърграунд нагласа, това "но" съществува в един дълбинен социалнопсихологически пласт, който трудно се доказва, но се долавя. Проектозаконът за закрила и развитие на културата само подхранва съществуването му.
Един дълбоко вкоренен български предразсъдък е недоверието, че от лист хартия може да зависи бъдещето ми, както и това на семейството и народа ми. Но по-интересни са едни други представи - за закона като "чудодейна сила", която мигом решава трудните проблеми, при положение, че е "хармонизирана" с европейското законодателство. Тези представи са свързани трайно с онези правни възгледи, които осмислят закона като еднократен акт, а не като процес. По принцип, сериозното законотворчество е предшествано от задълбочена аналитична, социологична и културологична работа по изготвянето на основните параметри и принципи, които трябва да залегнат в нормативния акт. Ориентацията към бъдещето, неговото прогнозиране и познаването на съвременните тенденции е неизбежна част при формирането на правен възглед. Всичко това като че ли е "спестено" на проектозакона, от което страда неговото качество.
__________

Нека подредим нещата. Нормално е всеки закон да бъде изграден върху концепция, а тя върху дебат по урежданите обществени отношения. За пореден път "българският модел" усвоява максимата "нищо ненормално не ни е чуждо". Законодателната ни практика се движи в обратен ред. Появява се проектозакон (законодателната инициатива отново е в централизиран държавен орган - Министерството на културата), който (все пак) се обсъжда, като се изказват мнения (концепции) и след приемането му на първо (или второ) четене стартира публичният дебат, който трябва да докаже колко добър или лош е приетият закон. Този дебат (все пак) е важен в един чисто политически аспект, който засяга формирането на обществено мнение "за" или "против" приетия от Народното събрание закон. Приемането или отхвърлянето от обществото на един (проекто)закон е важна част от законодателния процес, но при всички случаи не е единственият му съставен елемент. Не е трудно в този механизъм да се открие липсата на логическа последователност. Нейното отсъствие придава на концепцията и на публичния дебат единствено и само декоративна (атрибутивна) функция. В този смисъл би могло да се говори (по-скоро) за липсата на концепция, отколкото за наличието на такава. Това ясно проличава по отношение на възлови пунктове и проблеми като определението за култура (артистично или антропологично), характера на културната сфера (продуктивна или непродуктивна), статута на защитаваните от закона обекти, начина, по който ще бъдат подпомагани и стимулирани културните организации, конкретните пазарни механизми. Последните почти напълно отсъстват, което е разбираемо с оглед на неизградената пазарна инфраструктура, но трудно може да бъде оправдано, понеже (проекто)законът трябва да съдържа в себе си и прогностична функция. Липсата на пазарни механизми е може би един от най-големите недостатъци на предлагания проектозакон. Той не отчита промяната и бъдещото действие на правните норми. Тези дефекти на проектозакона са трудно отстраними, ако не се спази посоченият нормален (логически последователен) ред на законотворчество.
Принципите (вж. чл. 2) са може би единственото нещо в проектозакона, което си е на мястото. Това не бива да ни учудва, защото те (с малки изключения) са заимствани от доклада на Чарлз Ландри и анализите на евроекспертите, публикувани през 1997 г.2 Тези принципи увисват "със страшна сила" в пространството на проектозакона, неподкрепени от останалите правни норми.
"Децентрализация в управлението и финансирането на културни дейности" е вторият основен принцип (вж. чл. 2), който е в очевадно противоречие със създадения с чл. 23, ал. 1 Национален фонд "Култура" като централизирана структура за финансиране под ръководството на министъра на културата (вж чл. 25, ал. 5). Подобно е положението и с другите "основни" принципи. Проблемът не е в това, че българската култура получава закрила от държавна централизирана институция, а в липсата на правна уредба на конкретни пазарни механизми, които да подкрепят прогласените в чл. 2 принципи.
Спецификите на културата - дългосрочна възвръщаемост, скъпа и бавна квалификация, трудна реализация - превръщат този сектор на обществения живот в управленски и юридически проблем, който може отчетливо да бъде идентифициран както на държавно, така и на местно управленско ниво. Като прибавим и "трудностите на прехода", чиито негативни страни откриваме както в законодателната инфлация, така и в липсващата пазарна инфраструктура, която един (проекто)закон би трябвало да урежда, стигаме до същността на проблема. Как тази сфера на обществения живот може да бъде задвижена така, че да доставя радост с качеството си на множеството почитатели и радетели и в същото време да се самоиздържа?
Проблемът е сериозен и за съжаление проектозаконът не предлага подходящи решения. По-скоро той продължава да "закриля" инерцията на миналото, предлагайки ни "изпитани" средства. За съжаление те вече не са адекватни на дори преходната ни форма на съществуване, още по-малко в тях можем да открием ориентирите на бъдещето. Преди да премина към друга тема, трябва да посоча, че може би най-голямото противоречие в проектозакона е между правна уредба и реалности.
Всъщност първоначалното впечатление, че противоречията са навсякъде, едва ли е точно. Много от т. нар. противоречия са просто дилеми, по които една културна политика трябва да направи своя избор. Избор не е направен, затова тези дилеми се появяват в проектозакона под формата на противоречия. Нека да посочим някои от дилемите, които не са получили законодателно решение:
Устройствен или конкретен проектозакон ни е предложен? Трудно е да се отгатне, понеже текстът съдържа в себе си елементи, характерни както за единия, така и за другия вид. Преобладаващо е мнението, че това е устройствен закон (своеобразна конституция на културното ни законодателство), което пък е в противоречие с чл. 23, ал. 1, уреждащ създаването на Национален фонд "Култура". Няма никакъв проблем той да бъде създаден и с подзаконов нормативен акт, като по този начин се преодолява разнопорядковият характер на урежданите правоотношения. Проектозаконът е "общ"3 според министъра на културата г-жа Емма Москова, която не изключва възможността с него да се уреждат и конкретни правоотношения в сферата на културата. Мисля, че известно прецизиране не е излишно.
Търговски или нетърговски е статутът на културните организации? Този въпрос остава без отговор в проектозакона. По действащото законодателство културните организации могат да се регистрират по Търговския закон като еднолични търговци (повечето от галериите са такива) и търговски дружества, или по Закона за лицата и семейството като сдружения с идеална цел. Този разделен режим на регистрация и функциониране на културните организации не отчита тяхната специфика. Те са особен правен субект, чиято уредба може да присъства в Търговския закон, но като особен търговски субект, при който се отчита културната и обществената специфика на дейността им. Втората възможност е да получат правната си уредба по Закона за лицата и семейството, но като се разширят стеснените правомощия и възможности на фигурата "сдружение с идеална цел". Едно трето възможно решение е самостоятелната правна уредба, която да снеме опозицията между търговски субект и сдружение с идеална цел. За съжаление проектозаконът не ни предоставя такава възможност.
Продуктивна или непродуктивна е сферата на културата? С други думи, към създаването на нови културни продукти ли се насочваме или към съхраняването на вече постигнати културни ценности? Проектозаконът предпочита втората (охранителната) възможност, като загърбва думата "развитие", която се съдържа (вярно, на второ място) в заглавието. С това недалновидността на авторите му е пълна, защото култура, която не се развива и променя, умира независимо от предприетите охранителни мерки.
Артистичното или антропологичното определение за култура е водещо? Кое разбиране за култура възприемаме е важно, за да можем да уточним какво попада в обсега на "закрила и развитие". Акцентът е поставен върху антропологичното разбиране за култура (което е с по-широк обем като понятие). Много от урежданите в проектозакона случаи не се нуждаят от защита на държавата поради това, че те функционират (антропологично) по-добре без нейната намеса. За сметка на това "артистичната" култура действително се нуждае от държавно подпомагане. Колкото и да е странно, артистите4 претендират за правила, понеже са осъзнали необходимостта от държавна подкрепа. Проектозаконът в този му вид не им ги предлага в адекватна форма.
Централизирано или децентрализирано управление и финансиране на културата? Това противоречие е може би най-скучно, защото (проекто)законът не ни предлага нищо ново и интересно.
Пазарни или антипазарни трябва да са механизмите, чрез които се подпомага и стимулира културата? По този въпрос като че ли няма две мнения. Но това е само на пръв поглед. Пазарните механизми са залегнали в проектозакона само като принципи, без да са получили конкретна правна уредба. Това е сигурен белег, че българското общество е все още антипазарно настроено. Проектозаконът закрепва тази нагласа, което е разбираемо с оглед на липсващата пазарна инфраструктура и изградените социално-битови нагласи. Липсващата пазарна инфраструктура трябва да се предвиди и след това да се уредят в правни норми предвидените пазарни правоотношения. Безспорно трудна задача, която не извинява авторите на проектозакона за липсващите решения.
Една особена двойственост и половинчатост са характерни за предложения проектозакон за закрила и развитие на културата, която намира точния си и завършен израз в максимата "Лош закон, но закон". Не е ясно на кого принадлежи тази лаконична фраза, но е сигурно, че тя мотивира определен кръг лица за законотворчество. Длъжен съм да кажа, че тази фраза не е моя максима, понеже подобно на Ч. Катеринг и Ал. Дейков смятам, че "сферата на моите интереси е бъдещето, защото остатъка от дните си възнамерявам да прекарам именно там".5

Иван Димов
докторант по културология в СУ "Св. Климент Охридски"

______________
1 Лазар Копринаров. Под товара на свръхочакванията. В. "Демокрация". 7.2.1998 г.
2 Чарлз Ландри. Културната политика в България. 1997
3 Емма Москова. Справедливо е Съдебната палата да бъде върната на юристите. В. "Демокрация". 25.3.1998 г.
4 Павел Васев. Радио "Хоризонт". Неделя 150. 29.3.1998 г.
5 Александър Дейков. Феноменът - проектиране. С. 1994