Корупцията -
всенародно дело

Напоследък всички все по-усилено дъвчат проблема за корупцията. Многогласният антикорупционен хор обаче звучи в дисонанс. Липсва му общата концептуална рамка. А както е казал навремето Владимир Илич Ленин, който се захваща с решаването на частните проблеми, без да е решил общите, ще се спъва в тях на всяка крачка.
Всенародният интерес към проблема не е случаен. От една страна, в него намира израз недоволството от темповете на промяна през последните две години - хорицата по-трудно преглъщат собствената немотия на фона на все повече индивидуално проспериращи държавни администратори от различни равнища. От друга страна, не се потвърдиха очакванията, че проблемът с корупцията се свежда единствено до антикорупционна риторика, зад която се крие опозиционен проект за атака срещу управляващото мнозинство.

Корупцията като инструмент
в политическия процес

През последните месеци от инструмент в политическото противоборство между власт и опозиция корупцията се превръща все повече в оръжие във вътрешнополитическата борба в рамките на управляващия елит. Ясно се откроява тенденцията въпросът да се използва за своеобразно ново издание на "компроматна война", при която (както и в началото на деветдесетте) "папките" са инструмент в процеса на преразпределяне на властови ресурси.
Най-сетне - и това е третият нов елемент - проблемът получава нови измерения поради засиленото присъствие на "външния поглед" във вътрешнополитическата проблематика. Колкото и бавен да е, процесът на интегриране с европейските структури напредва, присъствието на чужди инвеститори, въпреки бавния темп, с който нараства техният брой, се усеща все по-осезаемо. Тъй като едно от условията за адекватно локално поведение е владеенето на локалния език (най-вече политически и поведенчески), външните участници, за да бъдат конкурентни на пазара, бързо го усвояват. Проблемът обаче започва в момента, когато в своеобразната надпревара за пазарно присъствие те започват да усещат върху себе си отрицателните аспекти на корупционните практики (ако досега, прилагайки ги, те просто са си повишавали разходите за водене на бизнес, то днес вече техните конкуренти, прилагайки същите подходи, ги изместват от пазара).
Всичко това са част от многобройните причини, поради които въпросът за корупцията се превръща в наистина стратегически за страната. Нагледен израз на това бяха резултатите от местните избори през октомври 1999, които могат да се интерпретират и като мълчалив (пасивен) протест срещу начина, по който се води политика в България, а не срещу нейното съдържание. Именно на тази основа за първи път през последните десет години в някаква степен бе поставен под съмнение двуполюсният модел на управление. Всеки трезвомислещ избирател (и съответно - всеки адекватен политик) е наясно какво трябва да бъде съдържанието и посоката на реформите, поради което отдавна няма противоборство между концепции на преход. Има (и ще се задълбочава) противоборство в стила, в начините, по които очевидните иначе неща ще се прилагат на практика. Въпрос на време е да изкристализира критична маса обществена подкрепа за някаква политическа сила, която ще заяви: "Не предлагаме друго, само ще го правим по друг начин - сериозно и прозрачно".

Корупцията
и политическият елит

Корупцията означава злоупотреба с власт за лична изгода. Колкото и разтегливо да е понятието "злоупотреба", по дефиниция активната страна в проблема с корупцията е властта, овластената част на политическият елит, в чиито правомощия е да разпределя обществени ресурси. Проблемът с корупцията е най-вече проблем, свързан със и протичащ в рамките на овластената част на политическия елит. Всички актьори извън кръга на властта имат отношение към корупцията, могат да участват в корупционни практики, но тяхната роля е "втора реплика" в диалога.
От това какъв тон задава властта зависи и общата насока, в която "поема" проблемът с корупцията, ключът, в който се интерпретира, и дълбочината, в която се решава. От зададения тон на свой ред могат да се направят изводи за това доколко са сериозни намеренията на властта, доколко тя е решена да се справи с проблема и доколко само разиграва поредния водевил за набиране на политическа подкрепа. Личи и за какво властта желае да употреби проблема - за реална промяна с дългосрочни измерения или за вътрешнопартийно разчистване на сметки. Най-сетне, приемайки, че отделни представители на овластения елит могат и имат и сериозни намерения по отношение на корупцията, тонът издава доколко могат да си позволят да се противопоставят на корупцията, т.е. колко силни са техните позиции във властта.
Последните месеци показаха, че в нито едно от горните измерения на проблема няма еднозначен отговор. Властта е раздвоена по отношение на корупцията - и като желание да го реши, и като можене да го стори. Очевидно е, че корумпираното управление е основната заплаха не само за политическото дълголетие, но и за нравствения облик на нацията на символичната сама по себе си граница между двете хилядолетия. Първото вече се осъзнава безрезервно от цялата йерархия на властта. Второто обаче е достъпно за малцина - най-вече за онези представители на овластения елит, които имат чувството за мисия и за които водещ мотив за действие не е суетата на днешния ден, а най-вече присъствието им в учебниците по история. Оттук една от основните линии на противоречия вътре в овластения български политически елит е противоречието между "идеалистите" (които могат да бъдат наречени и "мисионери") и "прагматиците", чийто житейски хоризонт не е исторически разтеглен.

Проблемите с дефинирането
на корупцията

Елементарно е, че преди да се започне борба с нещо, то трябва първо да бъде дефинирано. И в това отношение властта все още не си е свършила работата, което е поредният симптом за сериозността на нейните намерения по отношение на корупцията.
В момента самата категория "корупция" се споменава в 4 закона (за Висшето образование, за МВР, за Отбраната и въоръжените сили и в отменения Закон за ЦСБОП); в едно решение на НС (за мерки в борбата с престъпността и корупцията), два правилника (на инспектората на МО и за приложение на Закона за МВР); в Кодекса за поведение на длъжностните лица (от 1979) и в три решения на КС (6/1993, 3/1995 и 4/1996). Категорията "корупция" не се дефинира (а и не може да се дефинира) в Наказателния кодекс. Тя се "размива" между различни престъпни състави от икономически характер. Оттук поредният извод: самото понятие позволява многостранни интерпретации, които често са политически предопределени. Какво се влага в понятието "корупция" е също симптоматично за нагласите на управляващия елит и текущия му дневен ред.
Доминиращият в момента подход към корупцията може в България да се определи като "формално-юридически", като "действие по отношение на резултата". Той е застъпен и в тоследния проектозакон за борба срещу корупцията. Подобен подход обаче е неизбежно ограничен. При него дейността на даден човек (по дефиниция ситуиран в някаква властова йерархия) попада в полезрението на антикорупционни действия само ако то отговаря на някоя от дейностите, криминализирани от Наказателния кодекс. Съгласно този подход начинът на правене не проблем, проблем може да бъде резултатът на правенето. Или казано иначе, не е проблем поведението, чиито параметри са регламентирани от други по характер кодекси и в повечето случаи не са криминализирани.
Приетите през последните години промени в Наказателния кодекс съществено разшириха списък на престъпните състави, които могат да бъдат подведени под общия знаменател "корупция". Колкото и богат да е списъкът обаче той по дефиниция не може да изчерпи цялата палитра корупционно поведение, най-вече в неговите клиентелистки аспекти. Поради това именно борбата с корупцията неизбежно трябва да излиза отвъд възбуждане на наказателно преследване. Същата философия е залегнала и в подхода на Конституционния съд по въпроса. В решение - 5 от 17.V.1995 по конституционно дело - 3/1995 на КС на РБ (Държавен вестник, бр. 62/1995) конституционните съдии застъпват изрично становището, че действия, които могат да бъдат окачествени като "корупция", не осъществяват във всеки отделен случай състав на престъпление по смисъла на Наказателния кодекс.
Затова наред с "действията по отношение на резултата" в противодействието на корупцията трябва да присъстват и "действия по отношение на поведението". Този втори пласт неизбежно залага на наличието на вътрешен кодекс на поведение, задължителен за определени професионални общности, чието нарушение обаче не е (и не може да бъде) предмет на наказателна процедура. Той обаче може да бъде предмет на политическа воля и политически решения. В момента управляващият елит избягва да ги предприема, като упорито се придържа към формално-юридическия подход, създавайки сред публиката усещане за колебливост и даже двузначност на антикорупционната политика.
Тук е мястото да се спомене и за възможния доказателствен материал - преките и косвени свидетелства. По обясними причини е неимоверно трудно да бъдат събрани преки свидетелства за корупция, но косвени - напротив. Защо това не се прави е също реплика по въпроса за сериозността и двузначността.

"Малката" и "голямата" правда
за корупцията

Няма смисъл обаче да се говори обобщено - "властта, властта". Властта е административна пирамида и на всяко нейно ниво има конкретни чиновници, с различни правомощия и хоризонт на действия. Затова в световната теория и практика се разчленяват различни нива на корупция в зависимост от това кое ниво от административната пирамида е ангажирано в нея. В дъното на пирамидата, на нивото на конкретния (обикновено микро и малък) бизнес се говори за "малка корупция" или "корупция на дребно". Пребиваването на върха на пирамидата дава възможности за "голяма корупция". Многобройните косвени свидетелства говорят за това, че и двата вида корупция са се увеличили през последните години.
"Малката" корупция се увеличи, понеже в хода на приватизацията се увеличи броят стопански субекти, които могат да бъдат "доени" на местно равнище. За това допринася, от една страна, нарастващият брой лицензионни и разрешителни режими. Според изчисления на Института за пазарна икономика броят дейности, изискващи лицензиране (и предполагащи огромна дискреционна власт на държавния апарат), е нараснал от 55 през 1996 на 65 през 1997, 86 през 1998 до 106 през 1999. Тривиално е да се каже, че когато издаването/неиздаването на лиценз или разрешително за започване на икономическа дейност е в правомощията на персона, а не на законово уредена процедура, подкупът автоматично се явява като потенциално по-ефективен (във времево, а понякога и в икономическо отношение) път за решаване на проблема.
Вторият потенциален източник на "малка" корупция е погрешната фискална философия, изповядвана от правителството. Тя залага на високи данъци, което прави тяхното укриване икономически изгодно. За да не допусне до укриване на данъци, правителството, последователно във философията си, залага на увеличени правомощия на низовите звена на данъчната администрация и на практика подтиква към фискален натиск върху бизнеса. Това на свой ред често намира израз в самоволно интерпретиране на фискални проблеми според усмотрението на конкретния данъчен инспектор. От друга страна процедурата на обжалване на облагателни актове е бавна (т.е. скъпа), поради което често по-изгодно е постигането на "компромисно споразумение" между стопанския субект и данъчния инспектор (което освен до корупция води и до по-ниски данъчни приходи).
Същият - обратен на очаквания - ефект ще имат и "антикорупционните тричленки" (групи на общинско ниво, съставени от данъчен служител, прокурор и полицай за разследване на постъпили сигнали за корупция и незаконно забогатяване). Първо, при българския манталитет, залагащ на това "Вуте да е зле" вероятно е акцентът да се измести от "незаконно" към "забогатяване". Второ, и в този случаи може да се очаква "помирително" решаване на потенциални спорове. Трето, което е най-важно, подобни действия отново ще допринесат в най-добрия случай за разкриване на престъпни състави, което е малка част от проблема с корупцията.
"Голямата" корупция на свой ред е свързана най-вече с управлението на "естествените" държавни монополи и влиянието върху разпределянето на външни (донорски) средства. Изобщо не е без значение коя банка, коя застрахователна компания, коя рекламна агенция обслужва даден "естествен" монопол с неговите гарантирани плащания. Що се отнася до донорските средства, те ще стават все по-привлекателен "обект на желанието" поради очертаващия се по-голям достъп на България до предприсъединителните фондове на ЕС. Първо, понеже решаваща роля в достъпа до тези фондове има държавата с непроменената си дискреционна власт. Второ, масова практика е преплитането на хора от държавни структури с консултантски фирми, ангажирани в усвояването на средства по тези програми. Трето, понеже при проточилата се стагнация в реалния сектор участието в усвояването на тези фондове е сред малкото възможности за постигане икономическа динамика.

Къде е държавата
в цялата картина?

Самото понятие "корупция" е смислово свързано с делегирането на права да се упражнява контрол върху някакъв обществен (несвой) ресурс. Когато някой е получил правото да управлява "несвои" блага и този някой започне да търгува това право пряко или косвено (срещу пари или срещу други насрещни задължения, в своеобразно издание на опционна търговия), тогава имаме корупция. По разбираеми причини корупцията е свързана с икономиката, а пресечната точка между "власт", "управление на несвои блага" и "политически решения" е държавното участие в икономиката. Затова навсякъде по света се приема, че колкото повече държавата е намесена в икономиката, колкото по-голям е делът на управляваната от чиновници държавна собственост, толкова по-големи са пространствата, отворени за корупция.
Така е и в България - и затова колкото по-бързо бъде приватизирана държавната собственост (т.е. колкото по-бързо отпадне необходимостта тя да бъде управлявана от някой, който не я притежава и не носи отговорност за нея), толкова по-бързо ще се ограничи корупцията. Както всички универсални закони обаче, и този, ашладисан на българска джанка, не дава очаквания плод.
Ако приемем, че корупцията се увеличава през последните години (което показват многобройни косвени и някои преки свидетелства и не го отричат представителите на властта), а в същото време делът на държавната собственост в икономиката намалява (което е статистически факт), тогава има някакво противоречие. Колкото и скандално да звучи, до доказване на противното може да се приеме, че процесът на приватизация през последните години увеличи възможностите за корупция - както "малката", така и "голямата".
Всъщност, ако се вгледаме по-внимателно, противоречие няма. Първо, понеже начинът, по който се намалява делът на държавата в икономиката, се оказа изключително благоприятен за корупция. Второ, понеже самото приватизиране рядко намалява възможностите държавата да контролира собствеността (и делегираните за тази цел чиновници да търгуват това си право).
По отношение на начина: в България трайно се наложи традицията да се приватизира предимно чрез "преговори с потенциални купувачи" или "закрити търгове" - въпреки външния натиск да се даде приоритет на открити търгове. Преобладаваща част от приватизационните сделки са осъществени чрез преговори с потенциални купувачи, които отварят най-големи възможности за корупция - не просто поради непрозрачния си характер и възможностите за елементарен подкуп, но най-вече поради възможността да се поемат скрити (непублични) ангажименти, променящи съществено видимите параметри на сключената сделка. Например ангажимент за последващо увеличаване на капитала с преференции за мажоритарния собственик при придобиването на новата емисия.
На свой ред закритите търгове също не са гаранция срещу корупция - при тях определянето на победителя не става автоматично от класирането. Според косвени свидетелства в много случаи цената на "услугата" се калкулира като разлика между стойността на най-добрата във финансово отношение оферта и "правилната" оферта, спечелила търга.
Вторият аспект на оттеглянето на държавата от икономиката е свързан със запазването на контрола. Държавата запазва контролен пакет от акции в повечето големи приватизирани дружества и е вероятно този контрол да се "търгува". Но даже и там, където не става въпрос за "златна акция", държавното участие е също източник на корупция, понеже предполага някой да присъства от името на държавата в управлението, а подобно присъствие е свързано неизбежно с облаги. Това вече граничи със "самокорумпиране на властта", понеже назначаването в подобни управленски тела е сред основните легални канали, чрез които висшите ешелони купуват клиентела сред по-низките звена във властовата (държавна или партийна) йерархия.

Отвъд битовизма
на рушвета

Тук вече стигаме до същността на въпроса: корупцията в България е фундаментален проблем, понеже е част от самите механизми на властта. През последните години у нас се наложи (а по-точно, възпроизведе в нови псевдопазарни реалности) позабравеният държавнопартиен модел на политически отношения с доминиращи клиентелистки механизми за мотивация.
В повечето случаи корупционните действия намират израз в създаването на клиентелистки мрежи на базата на неформални отношения, чрез назначения на клиентела на различните нива на държавно-партийно-стопанско-нестопанските йерархии или чрез "насрещни" услуги, което ги прави трудно проследими и криминализуеми. Подобен механизъм има грандиозен корупционен потенциал, понеже клиентелизмът е просто друг, по-"мек", по-завоалиран вид корупция. И колкото повече логиката на държавното управление приема клиентелистки черти, толкова повече корупцията се превръща в житейска норма, толкова повече става всенародно дело. Ако приемем тази трансформация на обществените отношения за своеобразна цена, управляващото мнозинство би трябвало да се произнесе за какво се плаща тази цена.
Защо стана така? Безспорно, в резултат на съзнателен избор между краткосрочна и дългосрочна перспектива. Избирайки между трудната контролируемост на отношения, базирани върху необвързани (и в този смисъл независими) в партийно или друго отношение индивиди, от една страна, и лесната (предсказуема) управляемост на зависима клиентелата, от друга, днешното мнозинство през първите две години от мандата си все по-очевидно залагаше на втория вариант. При това, с ясното съзнание, че подчинението и лоялността трябва да се възмездяват. Редовите "винтчета" в механизма на изпълнителната власт, давайки си сметка, че за тях няма място по страниците на учебниците по история, незабавно проявиха "здрав" политически инстинкт и заявиха своите претенции. Дотолкова, че самото функциониране на механизма на властта ставаше все по-зависимо от двустранния негласен договор между търсещите и предлагащите лоялност. Както при всеки корупционен акт, така и в този случай всяка от страните измина своята половина от пътя. Възмездяването обикновено ставаше (и продължава да става) чрез държавни назначения, например в бордове на директори на приватизирани "перли" на икономиката, в които държавата целенасочено си запазва участие, или в "допуск" до участие в "усвояването" на средства по проекти с външно финансиане.
В резултат на това държавната машина, доведена до разпад през 1994-96 бе възстановена, заработи, държавата се"подпърчи". Всичко това обаче ставаше на доста нездрава основа - сред различните звена в йерархията на изпълнителната власт се възцари трайно разминаване между заявени и реално изповядвани ценности, ангажименти и очаквания. Познатият от най-новата българска история и описван нееднократно модел, според който държавата се възприема преди всичко като източник на подлежащ на източване ресурс, се наложи отново.
По същество този модел не бе променен през всичките години на прехода. Всички правителства като че ли следват неговата неумолима логика - и сегашното все още не е изключение. За разлика обаче от предишни управленски екипи, днешният за първи път работи след заявени претенции да бъде различен. В дългосрочен план подобна политика е пагубна за социалната тъкан на обществото.

Накъде
оттук нататък?

Безспорно, правителството е на съдбовен кръстопът. Избирателите все по-очевидно се дразнят от корупцията, все-повече започват да приемат "широката интерпретация" на това понятие. Оттук за управляващия елит става все по-ясно, че в името на собственото му политическо оцеляване (поне!) на тези обществени очаквания трябва да се отговори с нещо конкретно. Нещо повече: приемайки, че намеренията да противодейства на корупцията са сериозни, за да ги осъществи, управляващият елит се нуждае от сериозен властови ресурс, а той до голяма степен е налице именно в резултат на практики, които сега трябва да отречем, до голяма степен се подхранва от лоялността на "своите", т.е. от възмездените по някакъв начин структури (откъдето идва и високата степен на тяхната контролируемост). Оттук политическата воля на "идеалистите", даже и подкрепена от натиска на структурите на гражданското общество, може да се окаже лишена от институционална опора.
Всичко това означава, че управляващият елит трябва да извърши нещо подобно на барон Мюнхаузен - за да се пребори с корупцията, трябва първо да се пребори със самия себе си. Да си постави "ограничителен режим", да изгради система от отношения и процедури, които няма да генерират мотиви за корупционно поведение и клиентелистки очаквания.
Оттук въпросът за корупцията в България се превръща най-вече в политически въпрос. Той не е юридически и не е кадрови, не се свежда до готовността да се "жертват" съратници, за да се "пречисти" колективното партийно тяло. Той се свежда най-вече до наличие на политическа воля да се дефинира самият проблем в неговата цялост по начин, който няма да го замазва и камуфлира, а ще отключи ефективни механизми за противодействие. В крайна сметка това означава готовност да се преразгледа партийно-държавният модел на управление с неговите клиентелистки елементи.
Изобщо, трудна работа... Но от друга страна, това е нещото, с което български държавник би могъл да влезе в историята - не с начало на преговори, пък било то и за членство в Европейски съюз.

Андрей Иванов