Иван Кръстев
Центъра за либерални стратегии, София
Институт за висши научни изследвания, Берлин

К-думата
Корупцията в три малки истории
и заключение
Корупцията е дискурс, който изисква истории. Цифрите сами по себе си не разпалват въображението. Историята на корупцията е история на съблазняването. Глаголът "corrupt" от времето на Римската империя до наши дни остава разкъсан между двете си значение - "давам подкуп" и "съблазнявам чужда жена".
В различни епохи и в различни части на света хората са убедени, че не може да има обективна социална наука за корупцията. "Коруптологията" е една от "науките", където всеки потърпевш се чувства експерт. Затова и корупцията изисква наратив. Трябва й разказвач, иронично отстранен от патоса на политиците-реформатори, но чувствителен към моралната деградация на съвременността. Корупционният дискурс говори на езика на неочакваните детайли, имената, местата, конспиративните фантазии. Корупцията се възприема като хлъзгава, неясна и негодна за изследване чрез смислени позитивистични модели. Подобно на готвенето, магиите и градинарството, корупцията е призната за поданик на империята на локалното знание. Заслушани в интригата, която струи от корупционните истории, хората като правило остават скептични по отношение на възможността да се победи корупцията.
Антикорупционните кампании, които проблясват многократно в различни части на света, са посрещани ентусиазирано в началото и цинично в края им.
Но всичко това е вече история. Корупцията вече не е дискурс, изискващ анекдоти. Корупцията - територия на писатели, антрополози, социолози и политолози - е завладяна от икономистите. Световната банка, МВФ, правителствата на големите индустриални държави в края на 90-те години започнаха своя глобален кръстоносен поход срещу корупцията и почти никой не си позволява да е отстранено-скептичен.

Как стана възможно всичко това? И какво следва от всичко това?

Това са въпросите на тази лекция. Това е лекция за онова, което индийската социоложка Шалини Рандериа веднъж нарече "Вашингтонски консенсус за корупцията".
Лекцията се вглежда в структурата и идеологията на глобалния антикорупционен дускурс - този на икономистите, на МВФ и Световната банка, на водещите мултинационални компании и на "Прозрачност без граници", водещата международна неправителствена организация, занимаваща се с антикорупционен бизнес. Лекцията разказва за това, как корупцията бе конструирана като глобален политически проблем и как беше формулирана глобална стратегия за борба с нея. Тя приема формата на три малки истории, които се срещат в края.
Първата история е за това, защо корупцията се превърна в глобален проблем.
Втората история е за това, защо корупцията се превърна в проблем на институциите на Вашингтонския консенсус. Третата история е за това, как бе изобретена новата наука за корупцията.
Заключението отчаяно се опитва да обедини трите истории и да развърже възела, който иначе трябва да бъде разсечен.

I. Корупцията като глобален проблем

Последното десетилетие на двадесетия век е белязано от глобален взрив на интереса към корупцията. През 1982-1987 година думата "корупция" се появява 229 пъти на страниците на The Economist и Financial Times. В периода 1989-1992 година появявата е средно 502 пъти годишно. През 1993 година думата "корупция" се споменава 1076 пъти на страниците на тези две най-влиятелни европейски политико-финансови печатни издания. През 1994 година думата "корупция" се споменава 1099 пъти, а през 1995 - 1246 пъти.
В Amazon.com въвеждането на думата "корупция" връща 1529 заглавия, докато модната дума "глобализация" - само 581.
През последните пет години името на руския велик княз на корупцията Борис Березовски се споменава два пъти по-често на страниците на The Economist от това на президента на Световната банка Джеймс Улфенсън.
Но популярността на корупцията не се ограничава само до книгите, интернетните сайтове и големите скандали. Интересът към корупцията прониква до сърцето на международните институции. МВФ и Световната банка включиха в процедурите си за даване на заеми клаузи за прозрачност. ОИСР прие антикорупционен акт. През 1997 година МВФ спря 227 милионен заем за Кения във връзка с подозрения за злоупотреби. Годишната среща на Световната банка и МВФ през 1997 година постави специално ударение върху борбата с корупцията, а някои от най-големите имена на МВФ и Световната банка пренасочиха изследователския си интерес в тази посока. Милиарди долари са похарчени през последните пет години по антикорупционни програми. Корупцията се превърна в политически проблем номер едно в абсолютно различни страни, като Русия, Китай, САЩ, Германия, Мексико и Нигерия.
Какво се беше случило? Дали днес има повече корупция от вчера? Дали корупцията е станала по-опасна? Защо глобалният свят се оказа по-нетолерантен към корупцията в сравнение с нашия до-глобален свят?

Въпросите са повече от един и отговорите едва ли предполагат изчерпателност, но имат основание тези, които твърдят, че в началото бе краят на Студената война. Краят на Студената война сложи край на ерата на политическо лицемерие. Западните демокрации загубиха "легитимните" си основания да подкрепят корумпирани диктатори. Когато съветската заплаха изчезна, корупцията престана да бъде въпрос на сигурността и стана въпрос на морала. За да обясни успеха на операция "чисти ръце" в Италия, Романо Проди използва само една дума - "Ялта". Краят на Ялта убеди италианските бизнесмени, че вече не е оправдано да се плаща "данък студена война".

Краят на комунизма постави под съмнение и самата легитимност на демократичните режими. След като бяха лишени от големите идеологически наративи, след като оплакаха и погребаха най-добрия враг, който някога са имали, гражданите на западните демокрации се вгледаха в почтеността и личните качества на своите политици. "Американизацията" на европейската политика смени старата икономика на "продаване на политически програми и идеологически идентичности" с новата икономика на "продаване на лидери". Моралните качества и честността на политиците завладяха въображението на обществото.
"Ловът на Моники" измести "лова на комунисти" от първите страници на вестниците.

В Източна Европа краят на Студената война превърна корупцията в новия хит. Старата система на размяната на услуги (връзките), която едновременно удържаше и подкопаваше комунистическите режими, бе заменена от простото рушветчийство. От общество на "направи ми услуга" ("намери ми връзки"), Източна Европа се превърна в "дай ми подкуп"-общество. Процесът на социално разслояване и появилото се социално неравенство в посткомунистическите страни трудно би могло да бъде обяснено с предприемачество и трудолюбие. Появата на новите богати и новите бедни, необяснимите обстоятелства, при които едни успяват, а други не, превърна корупцията в единственото правдоподобно обяснение. Тоталната приватизация бе другият съществен фактор, стимулиращ корупционното поведение. Достатъчно е да си представим размера на преразпределението на богатство в бившия съветски блок, за да разберем източноевропейската фиксация върху корупцията. *

Новата информационна среда и популярността на разследващата журналистика са другите два фактора, допринасящи за засиления интерес към корупцията. Днес с едно докосване на мишката хората могат да научат за аферата Кол в Германия, за кремълския скандал с кредитни карти, скандала с The Bank of New York и дори да намерят информация за това как бившият български министър на вътрешните работи обвини своето собствено правителство в корупция. Корупцията се продава добре в медиите, защото подкупът е акт, "интимен като прелъстяването и жесток като изнасилването". Публикуването на истории за корупцията носи почти толкова печалба, колкото инвестициите в Интернет, при това рискът е по-малък.

"Третата демократична вълна" е също част от обяснението на новата антикорупционна чувствителност. Демокрациите не са по определение по-чисти от недемократичните режими, но в демократичните страни правителствата се изправят пред изборните урни и даже рискуват да не бъдат преизбрани. Изборната борба увеличава вероятността проявите на корупция да изплуват на повърхността. Фактът, че днес повече общества застават пред избирателните урни, прави корупцията по-видима и значима в глобален мащаб.

Свободното придвижване на капитали и капиталисти също допринася за новата видимост на корупцията. По думите на Вито Танци "глобализацията увеличи честотата на контакти на индивиди от страни с малко корупция с индивиди от страни, в които корупцията е широко разпространена. Тези контакти увеличиха международния интерес към корупцията, особено когато определени компании смятат, че са били лишени от възможността да получат определени договори, тъй като спечелилата компания е платила подкуп". (Tanzi, 1998)

Възходът на гражданското общество и гражданските кампании допълнително мобилизираха значителни антикорупционни сантименти. Гражданският лобизъм превърна корупцията не просто в проблем на корумпираните страни, но и в проблем на страните и чуждите компании, които са подложени на корумпиране. Именно гражданските активисти насочиха общественото вниманието върху факта, че корупционните пари, спечелени на Изток, се съхраняват в западните банки.

Твърдението на Интерпол, че само за 1999 година приблизителната печалба от организираната престъпност е между 400 и 650 милиарда долара, накара правителствата да се стреснат от значимостта на корупционния фактор. На езика на политическия анализ корупцията и организираната престъпност са структурно свързани. Корупцията отслабва държавата, пречейки й да бъде ефективна трета страна. Невъзможността на държавата да наложи правила създава вакуум, който бива запълнен от организираната престъпност. Когато правителството и съдебната система са толкова корумпирани, че не могат да гарантират изпълнението на сключените договори, единственият агент, способен да наложи спазването на договорите, става мафията. В редица страни вече не може да се разбере къде минава границата между правителството и мафията.

Краят на Студената война, кризата на легитимността, тоталната приватизация, глобалният пазар, организираната престъпност, новата медийна среда - всички тези фактори могат да обяснят новата видимост на корупцията. Те илюстрират защо така бързо корупцията се превърна в глобална тема. Но всички тези фактори са недостатъчни, за да бъде обяснено как корупцията се превърна в глобален политически проблем и защо Световната банка и МВФ я превърнаха в първостепенен икономически проблем.

Десетките корупционни скандали, които избухнаха през последното десетилетие, не се различават в същността си от минали скандали. Архивите помнят 70-те години с Уотъргейт и прочутия скандал с компанията Локхид, когато беше доказано, че Локхид е платил 25 милиона долара подкупи на различни членове на японските власти, включително и на премиер-министъра. Архивите помнят аферата Флик в Германия и нестихващите скандали в Латинска Америка.
В годините на Студената война корупцията беше дефинирана като проблем на Третия свят и медиите разследваха свещения триъгълник диаманти (петрол) - африкански диктатори - западни банки. Но въпреки че корупцията бе проблем, тя не беше проблем на международната политика. Защо днес корупцията е проблем на международната политика? Дали корупцията се е увеличила, или светът се е променил?

Вероятно и двете. Но промяната е наистина фундаментална и тя позволява да се види корупцията като един възможен начин за осмисляне на глобализацията и на проекта за нов глобален свят. В лавината книги за глобализацията, залели пазара през последните години, новият смел свят се описва на езика на технологичната революция и появата на глобален финансов пазар. Но подобни описания не могат да обяснят самия процес на глобализация на света и естествените граници на започналата промяна.
В "Голямата трансформация" Карл Полани твърди, че откриването на безработицата в края на миналия век е въведението към неуспеха на "първата глобализация". Дали настоящият дебат по корупцията може да ни каже нещо за шансовете на новата глобализация да оцелее? И дали в края на нашия век антикорупционната реторика не е една от реториките на съблазняване, използвана от новите елите?

II. Корупцията като проблем на международните институции

Официалната версия за това как Световната банка, МВФ и ОИСР са открили корупцията, звучи като манифест на гражданското общество. В тази официална версия кръстоносният поход срещу корупцията е "революция отдолу", подкрепена с реформи "отгоре". Нововъзникващото световно гражданско общество успява да притисне властите да започнат глобална антикорупционна политика.

Тази версия разказва как в началото бе "Прозрачност без граници". Организацията е създадена през 1993 година от група бивши високопоставени служители на Световната банка. Бегло следваща модела на "Амнести Интернешанъл", "Прозрачност без граници" се посвещава на борба с корупцията. За няколко години тя успява да наложи своите идеи. Натискът, идващ от "Прозрачност без граници", принуждава международните организации да осъзнаят, че корупцията е глобален проблем, който не се ограничава до Третия свят и Източна Европа. Толерантността, с която страните от ОИСР третират корупцията извън собствените си граници, е посочена като основна причина за настоящата "корупционна епидемия". Това дисидентско послание на "Прозрачност без граници" предизвика възторга на гражданските активисти от целия свят. Антикорупционната реторика позволи на мнозина левичари да атакуват както своите правителства, така и империалистическия Запад. В писанията на активистите за защита на човешките права значимостта на днешната борба с корупцията започна да се сравнява със значимостта на борбата за защита на човешките права през 70-те години.

Гражданската версия, обясняваща настоящия прилив на честност, звучи убедително до момента, в който се заровим в архивите на днешната антикорупционна революция. В тези архиви ще открием и други отговори на въпроса, как корупцията се превърна в глобален проблем.
В тази алтернативна версия в началото бе не "Прозрачност без граници", а Държавният департамент на САЩ. По думите на Патрик Глин, Стивън Корбин и Мозес Наим, "важен завой в американската политика по въпроса за корупцията настъпи, след като пазарно ориентираната администрация на Клинтън встъпи в длъжност през 1993 година. Оттласквайки се от предпазливия подход на своите предшественици, държавният секретар Уорън Кристофър и помощник-държавният секретар по икономическите и бизнес въпроси Даниел Тарульо решиха да превърнат криминализацията на корупционните практики в страните от ОИСР в държавен приоритет. И двата факта отразяват отдавна доминиращото желание на американския бизнес за равнопоставеност". (Kimberly Ann Elliot, 1997.)
Корупционната свръхчувствителност на американския бизнес се корени някъде в 70-те години. Постуотъргейтският "лов на духове" и шокът от скандала "Локхид" кара американските законодатели да приемат през 1977 година "Акт за чуждите корупционни практики" (изменен през 1988), който криминализира подкупването на чужди държавни служители от страна на американски граждани или фирми. Започвайки от 70-те години, американският бизнес се оплаква, че по-строгото третиране на корупцията в законите на САЩ в сравнение с другите развити страни значително влияе на възможностите на американските компании да правят бизнес в потъналия в корупция Трети свят. В доклад на търговския отдел от 1996 година се пресмята (с помощта на тайните служби на САЩ), че за 1994 и 1995 години американските фирми са загубили възможности за бизнес на стойност 11 милиарда долара, тъй като конкурентите са платили подкупи. "The Economist" цитира друго правителствено проучване, което твърди, че през 1994 и 1995 година американски фирми са изгубили около 100 сделки на стойност 45 милиарда долара, спечелени от по-безпринципни конкуренти. Анализът, станал основа за тези изводи, е секретен, така че е трудно да се каже как е била пресметната загубата. Факт е обаче, че на базата на подобни данни САЩ започва кампания, целяща да принуди останалите страни-членки на ОИСР да криминализират плащането на подкупи на чужди държавни служители и да променят правилата в страни като Германия и Франция, в които даването на подкупи е легитимен разход, намаляващ данъците на фирмите.

Основен фактор в политиката на САЩ в областта на корупцията е общественият натиск върху европейските правителства. "Факторът неудобство в тези преговори бе много висок" - признава един от европейските преговарящи.

"Търговската" версия на откриването на корупцията показва, че превръщането на корупцията в глобален управленски проблем не може да бъде сведено до модното "натиск отдолу". В доста по-голяма степен то е комбинация от "патос отдолу" и "натиск отгоре" (от САЩ), където и двете страни употребяват и злоупотребяват една с друга в глобалния антикорупционен танц.

Съществуват още поне два глобални играча, които имаха сериозни и много специфични причини да променят отношението си към корупцията: мултинационалните компании и Breton woods institutions.

В традиционното възприятие на корупцията превръщането на мултинационалните компании от източници на корупция в борци срещу корупцията е драматична трансформация. За да илюстрираме до каква степен чуждият капитал някога е бил виждан като източник на корупция, трябва само да посочим, че в българския език всички френски, немски и английски думи за правене на "бизнес" (например немската Geschеft) носят смисловия нюанс на корупционен акт. През 1960-те и 1970-те години чуждите инвеститори виждат в корупцията удобен механизъм за отваряне и модернизиране на икономиките на развиващите се страни. Корупцията е инструмент за пробиването на официалните протекционистки бариери, наложени от правителствата на постколониалните държави.
В новия свят на глобална икономика и свободна търговия протекционизмът за повечето правителства е лукс, който те не могат да си позволят. За икономиките в преход от Центална и Източна Европа протекционизмът е немислим. Зависимостта им от заемите на МВФ и фактът, че те се съревновават в привличането на чужди инвестиции, ги кара да отворят икономиките си и да приемат не-протекционистко законодателство. Тази нова отворена среда е основна причина за преобръщането на отношението на мултинационалните компании към корупцията. Това, което компании като Шел и Локхид откриха, е, че корупцията се превръща в скрита форма на протекционизъм.
В сравнение с обикновените пазари на стоки и услуги, корупционните пазари се характеризират с високата цена на местното знание. За да корумпираш успешно и да спечелиш желаната сделка не е достатъчно просто да дадеш най-големия подкуп в най-големия кафяв пощенски плик. Пазарът на корупционните услуги е подмолен, затворен пазар. За да си конкурентоспособен на този пазар, трябва да знаеш дали да дадеш подкуп, на кого да го дадеш, кога и как да го дадеш. Местните фирми са в много по-добра изходна позиция на корупционния пазар, защото са част от местните мрежи на приятелства и роднинства и защото имат местно знание. С други думи, корумпираната бизнес среда е много по-благосклонна към местните, отколкото към чуждите инвеститори. Големите корупционни скандали в Източна Европа през последните години не са тези, в които мултинационални компании печелят; това са скандали, където мултинационалните компании губят или стават свидетели на незачитане на правата им на собственост. Тъжната история на нефтените приключения на "Бритиш Петролиум-Амоко" в Русия е илюстрация на факта, че само "местните" оцеляват в Сибирските петролни полета.
В частен разговор един британски дипломат на висок пост призна, че западните инвеститори чисто и просто не биват допускани до корупционния пазар. "Те просто не ни искат - каза дипломатът, - не искат инвестициите ни, не искат даже и подкупите ни".
Откритието, че корупцията е скрита форма на протекционизъм, е основната причина мултинационалните компании да се присъединят към антикорупционното движение и да лобират за ефективно ограничаване на корупцията. Това не означава, че днес чуждите инвеститори не корумпират, това означава просто, че днес те предпочитат нормалните пазари и играта с правила.

Но не само САЩ и мултинационалните компании откриват факта, че корупцията е нещо лошо и дори много лошо. Световната банка и (поради тяхната свързаност) МВФ също внезапно откриват, че корупцията е проблем, при това проблем, който те могат да решат.
Често се забравя, че Световната банка и МВФ бяха институции на Студената война и че техните мисии бяха артикулирани в контекста на глобалната конфронтация между свободния свят и комунизма. Световната банка изигра важна роля в предотвратяването на инвазията на комунизма в бедните страни от Третия свят. Подпомагайки, но също сдържайки страните от Третия свят, Световната банка бе особено внимателна към техните слаби места. За целия период на Студената война думата "корупция" просто липсва в речника на Световната банка и МВФ. "Когато дойдох в Световната банка - пише Джеймс Улфенсон, - ми беше казано, че има една дума, коята не мога да използвам, "К"-думата, думата "корупция". Корупцията, видите ли, се асоциирала с думата политика и ако я използвам, съм щял да имам проблеми с управителния съвет". (Бележка по време на Световния форум за борба с корупцията.) Но след 1996 година Световната банка и МВФ вече не са в състояние, а и нямат желание да игнорират корупцията.
Има четири причини за новата политика по отношение на корупцията. Първата причина е натискът за повече прозрачност и отчетност по програмите на Световната банка и МВФ. Втората причина е, че правителството на САЩ настоява опасната "К"-дума да бъде споменавана. На трето място е скритото напрежение между Световната банка и МВФ, което се изостря в мандата на Джозеф Щиглиц като главен икономист на Банката. И последната причина са засилващите се критики към Вашингтонския консенсус, особено по отношение на политиката на МВФ и Световната банка в Русия, и натискът от страна на влиятелни консерваторски кръгове в САЩ Световната банка да се закрие или поне да се намали нейната роля.(Naim Moises, 2000)

Когато бе създадена в края на Втората световна война, Международната банка за реконструкция и развитие (Световната банка) имаше ясна цел: да подпомогне финансирането на възстановяването на унищожената от войната Европа. Когато през 50-те години тази цел беше постигната, банката се превърна в основния механизъм, чрез който правителствата на Европа и Северна Америка разпределяха капитали за по-бедните нации. През 80-те, с идването модата на свободния пазар, банката се превърна в икономически съветник. "Ако Световната банка не съществуваше - писа "The Economist" през 1997 година, - 180-те правителства, които са нейни собственици, не биха си дали труда да я създадат."

Но банката съществува със своите 10 100 служители, с дадени заеми за повече от 183 милиарда през 1997 година и със своя впечатляващ нов офис-комплекс във Вашингтон.
Борбата с корупцията става част от новата стратегия на Световната банка и (в по-малка степен) на МВФ, за да докажат своята полезност в света след края на Студената война. Превръщането в приоритет на проблема за доброто управление и прозрачността има три предимства за Световната банка: то "опакова" в едно цяло преструктурирането на управленския апарат на банката, предприето от новия президент Джейлс Улфенсън, и новия акцент върху изграждането на банката като институция на знанието; на второ място то подобрява имиджа на банката; и трето, то помогна на банката да се разграничи от ортодоксалната политика на МВФ.
В отчета си за 1997 година банката преоткрива държавата и преформулира отношението си към взаимоотношението държава - пазар. Изводът на банката е, че работещият пазар е невъзможен в отсъствието на работеща държава и че изграждането на институции трябва да е приоритет в процеса на преход.
Не грешната политика, а неправилно зададените приоритети са отговорни за наличните провали. Преведено на езика на Вашингтонския консенсус, слабата институционална среда е отговорна за провала на първоначалния пакет от реформи в страни като Русия. Корупцията изигра ролята на основно обяснение за разнообразните провали в различни по своя характер страни. Наличието на корупция, присъща на средата, бе посочено като обща характеристика на различните случаи на неуспех. Преди да стане дума-хит в описанието на проекти, корупцията се бе превърнала в дума-хит на страниците на отчетите. Но за да направи опит да се справи с корупцията, Световната банка трябваше да я де-политизира. "Посетих редица страни - спомня си Улфенсън - и реших, че аз ще предефинирам "К"-думата не като политически проблем, а като нещо социално и икономическо." Предефинирането се случва през 1996 година. Оттогава насетне корупцията вече не е дума от сферата на политиката. Новата официална идеология е, че успехът на второто поколение реформи ще зависи от успешното премахване на хиперкорупцията. Появява се нужда от цялостна глобална антикорупционна инициатива.
Но възможна ли е успешна антикорупционна политика, ако корупцията се изтръгне от нейния контекст? Дали е възможна една обективна социална наука за корупцията?

III. Новата наука за корупцията

Най-загадъчната част от моята лекция не е за американския натиск върху преговорите в рамките на ОИСР за криминализиране на корупционните практики, тя не е и за стратегиите за оцеляване на Световната банка и за нейния институционален интерес да превърне корупцията в икономически проблем. Най-мистериозната част от моята лекция е за историята на социалните науки в епохата на глобален антикорупционен интерес.
Откриването на корупцията като световен проблем, който може да бъде решен с политиката "един аршин за всички", би било немислимо без откритието, че корупцията може да бъде измервана. Именно радикалната трансформация на дискурса на социалните науки по отношение на корупцията направи възможна глобалната антикорупционна кампания. Традиционно корупцията е странна тема за социалните науки. Тя почти липсва в традиционния дискурс от края на XIX век и началото на XX век. Думата "корупция" липсва и в предметния индекс на събраните съчинения на Маркс и Мил. За XIX век корупцията е нещо, с което трябва да се свикне, нещо, за което може да се сплетничи, нещо, от което можеш да се оплакваш, но не нещо, което може да се анализира. Думата "корупция" би могла да се намери във вестниците и памфлетите, но не и в научните книги.
Възприемането на корупцията предимно като нравствен проблем я заточва далеч от интересите на учените. В своята книга "Корупция. Етика и власт във Флоренция 1600 - 1770" Жан-Клод Ваке показва, че в изследвания от него период дискурсът върху корупцията не е дискурс за управлението, а дискурс за човешката природа. Това е причината корупцията да бъде регистрирана, но не анализирана в политическата литература. Убеждението, че корумпирани индивиди корумпират институциите, прави корупцията маргинална в дебата за институциите.
В по-ново време проблемът с корупцията за социалните науки е проблемът на дефиницията. Дефиниция, която трябва да е достатъчно универсална, за да включи всички актове на корупция в различните култури и исторически времена, но дефиниция, която би превърнала корупционния дебат в нещо повече от серия поучителни истории. Три основни подхода се сблъскват в определянето на понятието политическа корупция. Първият я дефинира като злоупотреба с държавна служба за лична полза. Вторият дефинира корупцията по отношение на обществения интерес и общественото мнение. Третият подход предлага пазарно ориентирана дефиниция, където корупцията се определя като пазарен тип поведение извън територията на пазара. И трите дефиниции имат своите силни и слаби страни. И трите дефинират по различен начин това, което изследваме, когато изследваме корупцията. (Heywood, 1997)
Дебатът за дефиницията се явява отново и отново всеки път, изправен пред въпроси като този - дали можем да ограничим изследването на корупцията до актовете на злоупотреба с държавна служба, които са криминализирани от закона, или трябва също така да се включат корупционните актове, които още не са криминализирани. Как да третираме случаите, в които определени действия се възприемат от колониалното право като корупционни, но общественото мнение не ги смята за такива? И ако приемем дефиницията, центрирана около обществения интерес и общественото мнение, как да дефинираме обществения интерес и чие мнение да считаме за обществено мнение? Дали трябва да ограничим корупцията до нейните монетарни форми, или да включим и не-монетарното рушветчийство? Как да дефинираме личната облага в контекста на изследването на корупцията?
Всички тези дилеми са добре познати на учените, занимаващи се с проблемите на корупцията.
Но основният проблем с корупцията всъщност никога не е бил как да се обединим около една обща дефиниция.
Проблемът не е в дефиницията. Проблемът е в данните. Защото корупцията е престъпление, но тя е престъпление, за което никоя от въвлечените страни не е заинтересувана да съобщи. Случаите на корупция, завършили в съда, са незначителни в сравнение с броя на корупционните транзакции, които се осъществяват. Доказаните случаи на корупция са абсурдно редки. Би било подвеждащо също така да се осланяме на общественото мнение.
Антикорупционната реторика често се използва с политически цели, а убеждението на хората, че тяхното общество или това на съседа е корумпирано, по-често регистрират популярността на антикорупционната реторика, отколкото истинското положение на нещата.
Проблемът с данните води след себе си проблема с легитимността на измерването на корупцията. Какво всъщност твърдим, когато казваме, че корупцията в определена страна се е увеличила? Дали твърдим, че се е увеличил броят на корупционните транзакции на глава от населението, дали твърдим, че повече хора са въвлечени в актове на корупция, или че общественото мнение е започнало да възприема страната като по-корумпирана? Или твърдим, че корупцията е достигнала до най-високите етажи на властта?

Другата сложност, с която се сблъсква анализът на корупцията, е разчитането на функциита й в обществото. Съвременното убеждение, че корупцията пречи на развитието, е нов феномен. През 60-те и 70-те години корупцията е широко дебатирана тема във връзка с перспективите на Третия свят, но няма консенсус по отношение на ефекта й върху развитието. Азиатското икономическо чудо не подкрепя крайния негативизъм по отношение на корупцията.
Южноазиатските тигри се справят забележително добре, въпреки че са възприемани като корумпирани. Другата причина, която прави учените и политическите анализатори предпазливи, е политическа. В периода на Студената война корупцията за мнозина е болест на демокрациите. Не е случайно, че военните преврати и комунистическите революции често се легитимират с антикорупционна реторика. "Корупцията е фактор в Студената война" - писа списание "The Economist" през 1957.
През 60-те и 70-те години съществуват две основни школи в оценяването на ролята на корупцията в развиващите се страни. Според Хънтингтън например, корупцията би могла да има и положителен ефект - тя намалява насилието, представлява форма на приспособяване към модернизацията и е антиреволюционна по своята същност. "Този, който подкупва полицая, охраняващ системата - твърди Хънтингтън, - е по-склонен да се идентифицира със системата, отколкото този, който разбива полицейския участък." (Huntington, 1968).
Апологетите на корупцията възприемат функционалисткия анализ, демонстриран от Роберт Мъртон при изследването му на партийните машини в САЩ, и показват, че корупцията не би могла да бъде анализирана извън контекста, в който тя възниква, и че в редица случаи корупцията има функционална роля в развитието на обществото.
В книгата си "Сравнителна политическа корупция" Джеймс Скот демонстрира няколко скрити функции на корупцията в контекста на постколониалната модернизация. Корупцията, например, се оказва единственият канал на китайското малцинство в Малайзия за въздействие върху процеса на вземане на политически решения. В Съветския съюз т. нар. "блат" (не-монетарната обмяна на услуги, или т. нар. "връзки" в България) се възприема като форма на адаптация на населението към икономиката на дефицит. В края на 1964 година Натаниел Леф от Колумбийския университет твърди, че "корупцията би могла да въведе елемент на конкуренция в иначе удобната монополна индустрия... и по този начин тенденцията към ефективност може да бъде въведена в системата". (Leff, 1964) Даването на подкупи също така бива рационализирано като механизъм за пестене на време при транзакции, ставащи в крайно бюрократизирана среда.
Морализаторската школа в дебатирането на корупцията не бе готова да приеме "прогресивната роля" на подкупа в развиващите се страни и обърна внимание на трайните ефекти от корупцията върху функционирането на националната администрация и негативния й ефект върху гражданската култура.
Но общото между апологети и морализатори е разбирането, че корупцията е явление, чувствително към контекста, и че анализирането на корупцията трябва да бъде контекстуално по своя характер. През 60-те и 70-те години е ерес да се вярва, че е възможно да се открият глобални антикорупционни мерки, които да бъдат предлагани едновременно както на Нигерия, така и на Русия, Мексико и Китай.
В контекста на този дебат днешната антикорупционна парадигма е същностно нова. Де-контекстуализирането на знанието за корупцията започна с превръщането на корупцията от политически в икономически проблем. Това, което последва, бяха три значими "открития": откриването на корупцията като институционален проблем; откритието, че "старото знание за корупцията" е политически ирелевантно; и най-сетне откритието, че корупцията може да бъде измервана.
Историята на тези три велики открития е историята на това как икономическият дискурс маргинализира всички останали дискурси в корупционния дебат. Основният обрат в разбирането на корупцията идва с хипотезата, че корупционният акт е рационално мотивирано действие, което се случва при наличието на определени стимули. Правилното разчитане на тези стимули бе обявено за достатъчно, за да се намали присъщата корупция. Ако през XVII век хората бяха склонни да вярват, че корумпираните хора корумпират институциите, последните години не само демонстрираха, че институциите корумпират хората, но и показаха, че корупцията е проблем на избора на политически институции. Хората са корумпирани, защото те възприемат действия и мерки, които подхранват корупцията. "Ръстът на корупцията - пише Вито Танци - е дългосрочен ефект от нарастването на ролята на държавата в икономиката. Бих предположил - продължава той, - че въздействието на високите данъци, неоправдано големите разходи и новите регулации върху корупцията не е незабавно, а по-скоро е функция на времето." (Tanzi, 1998)
Хипотезата на Танци е в основата на новото разбиране за корупцията. Корупцията е конструирана като дългосрочен ефект от присъствието на държавата в икономиката. Известната фраза на лорд Актън, че властта корумпира, но абсолютната власт корумпира абсолютно, е заменена от виждането, че правителствата корумпират, а нелибералните правителства корумпират абсолютно, но в дългосрочен план. Корупцията е преведена на езика на Вашингтонския консенсус. Държавната намеса в икономиката и раздутата администрация са посочени като основен източник на корупцията и така основите на новата антикорупционна политика са поставени. В икономическата си формулировка корупцията е де-контекстуализирана и нормативна. Икономистите изхождат от предположението, че държавната намеса корумпира, така че следващата логична стъпка е да се предположи, че единствената успешна антикорупционна кампания е отдръпването на правителствата от икономиката.

Тази де-контекстуализация на разбирането на корупцията става възможна, защото не-икономистите не успяват да посочат риска от глобалните антикорупционни мерки. Неуспехът на антрополози, социолози и политолози да поставят под съмнение монопола на икономистите върху корупционния дебат е свързан с нежеланието им да въведат културните специфики като аргумент при анализа на корупцията. Страхът от политическа некоректност маргинализира не-икономистите по същия начин, по който липсата на излаз на топло море маргинализира имперските претенции на кайзерова Германия. В дебата по въпросите на развитието и развиващите се страни мнозина антрополози и политолози фокусират вниманието си върху случаи на корупция, илюстрирайки факта, че различните политически и културни режими се характеризират с различни форми на корупция. Диференциацията е основният метод на изследване на корупцията. Старият дискурс върху корупцията твърди, че различните политически режими създават условия за различен тип корупция, и че няма директна връзка между разпространението на дребната корупция и размера на политическата корупция. Старият дискурс търси обяснения. Той е дискурс върху корупцията, а не върху борбата с нея.

Твърдейки, че западните норми за корупционно поведение не могат да се прилагат към не-западните общества, редица антрополози и политолози виждат в своята позиция защита на не-западните общества от обвиненията в прекомерна корумпираност. През 80-те години същият този аргумент за културната специфика започна да бъде четен като претекст тези общества да се третират като втора категория общества по отношение на развитието и икономическия разтеж. Вашингтонският консенсус, който бе парадигмата на 80-те, сложи край на разделението между икономика на развитието и нормалната икономическа теория. Възприето бе, че пътят към просперитет е един и същ за всички части на света. Нещо повече, бе открито, че благоденствието може да бъде постигнато единствено чрез прилагането на "правилната политика и придържането към нея.
През 1755 година Адам Смит прави знаменитото изказване, че "Условията за извеждането на държавата от състоянето на най-ниско варварство до най-високата степен на благоденствие не са нищо повече от мира, поносимите данъци и справедливо правосъдие". В своята статия от 1996 г. Джефри Сакс се позовава на Смит. Сакс е оптимист по отношение на икономическия растеж в Африка. Наистина в Африка няма мир и правосъдие, но затова пък има готовност да се намалят данъците.
Тази радикална промяна в разбирането на това, какво е нужно за благоденствието на развиващите се страни, преформулира основните открития на старите изследвания на корупцията. През 60-те години е общоприето схващането, че бедните държави са по-корумпирани. През 90-те здравият смисъл диктува, че не бедните страни са по-корумпирани, а че корумпираните страни са бедни.
Твърдението на новата антикорупционна наука бе, че корупцията няма нищо общо с културните различия, корупцията е характеристика на институционалната среда и на провежданата политика.
Но цялото това ново знание за корупцията е нормативно по своя характер и трудно за доказване, тъй като социалните науки не вярват, че корупцията може да се измерва. Превръщането на корупцията в деполитизиран икономически проблем изисква нови механизми за нейното изследване. Новият момент в конструирането на корупцията като глобален проблем е откритието, че корупцията може да бъде измервана.
Като всички велики открития, откритието, че корупцията може да бъде измервана, е извънбрачно дете на късмета, интереса и случайността. В желанието си да повлияе на обществото и да мобилизира подкрепа за глобалните антикорупционни мерки, "Прозрачност без граници" решава да произведе класиране на страните в света според възприятието за нивото на корупцията. Мениджърите на мултинационалните компании са тези, които в този първи етап определят кой колко е корумпиран.
През 1994 година "Прозрачност без граници" публикува първия си антикорупционен индекс. На базата на интервюта с мениджъри на мултинационални компании, наложени върху информация от други източници, "Прозрачност без граници" публикува таблица, подреждаща 53 страни в света. Въздействието на корупционния индекс е шокиращо. Всички големи вестници по целия свят го публикуват и обсъждат. Опозиционните партии в различни страни започват да го цитират в парламентарните си питания. Правителствата започват да се съобразяват с него. Но най-важният ефект е общественото убеждение, че е възможно да се сравнява корумпираността на отделните държави и да се наблюдава и регистрира възходът на корупцията във всяка отделна страна.
Оценката на корумпираността на бизнес средата не е изобретение на "Прозрачност без граници". Political Risk Services в продължение на години прави подобни анализи и ги предлага на своите клиенти, но тези анализи никога не са представяни като "измерване на корупцията". Political Risk Services признава импресионистичния характер на своите оценки и не претендира за научност.
Публикувайки своя индекс на възприемането на корупцията, "Прозрачност без граници" също не обяви, че е постигнала успех в измерването на същинската корупция. Експертната част от групата многократно подчертаваше, че това е индекс на възприятието и през годините те постоянно работеха по усъвършенстването на своята методология. Но събитието се беше случило - класацията бе във вестниците. Следващата крачка е лесна. След като класирането е направено, иконометристите вдъхновено започват да работят с него и да произвеждат сравнителни регресивни анализи. Следва серия от логични открития: корупцията препятства икономическия растеж, намалява нивото на чужди инвестиции (т.е. ако две страни предлагат иначе еднакви условия, чуждите директни инвестиции ще изберат по-некорумпираната); корупцията засяга главно интересите на бедните хора; нарушава логиката на публичното инвестиране (правителствата предпочитат проекти с по-висок корупционен потенциал) и т.н.
Корупцията вече не е предмет на вицове и контекстуален анализ, изследването на корупцията по своята научност прилича на изследването на инфлацията. Индексът на "Прозрачност без граници", който е замислен като инструмент за въздействие върху общественото мнение, манипулативно е превърнат в източник на твърди данни, на чиято основа започват да се конструират нови антикорупционни мерки. Икономистите успяха да решат основния научен проблем по отношение на корупцията - липсата на данни - и на основата на легитимността, на която се радва количественият тип анализи, радикално маргинализираха не-икономическия дискурс върху корупцията. Неотдавна редица изследователи, включително и такива от Световната банка (Daniel Kaufman, www.worldbank.org/wbi/gac), критикуваха методологията на "Прозрачност без граници" и се опитаха да ограничат спекулациите, произтичащи от количествения анализ на корупцията, но този факт не променя обстоятелството, че откриването на измеряемостта на корупцията радикално промени дискурса върху нея. Най-новите публикации за корупцията са пълни със статистически корелации.
Тъкмо този радикален поврат в изследването на корупцията направи възможна и легитимира новата антикорупционна политика.

IV. Корупцията като заключение

Конструирането на корупцията като глобален проблем и формулирането на глобални мерки срещу корупцията ни дава възможност да надникнем в "командния център" на новото глобално управление. Антикорупционната реторика, или по-точно реториката на прозрачността, стана пресечна точка на желанието на публиката за повече демокрация и политическа отговорност и нуждата на пазара от по-голяма отвореност и по-малко държавна намеса в икономиката. Глобалната антикорупционна коалиция възникна като резултат от големите трансформации в политическата и икономическата среда, настъпили след края на Студената война. Новата видимост на корупцията я превърна в глобален проблем. Но това, което наистина превърна корупцията в проблем на глобалната политика, бяха натискът на правителството на САЩ за защита на неговите търговски интереси, нуждата на Световната банка от нова легитимност и нова мисия и натискът на неправителствените организации за повече глас и участие в световната политика. Глобалната антикорупционна коалиция бе оформена като коалиция на дискурса, коалиция на играчи, споделящи определен социален възглед относно това що е корупция и как тя може да бъде победена. Тази дискурсивна коалиция възникна в резултат на радикална промяна в теоретическия дискурс по отношение на корупцията. Бе "открито", че корупцията може да се мери и тя бе привидяна като резултат от дългосрочното въздействие на максималната държава. Старата "наука" за корупцията бе заменена с новата антикорупционна наука. Не-икономическите дискурси върху корупцията бяха обявени за нерелевантни. Те просто обясняваха корупцията във време, в което бе назряла необходимостта да се преборим с нея. Корупцията бе конструирана като икономически, а не политически проблем; проблем, който може да бъде изучаван по начина, по който икономистите изучават инфлацията.
Новата антикорупционна политика на Световната банка съдържа три основни елемента - пакет от икономически мерки; пакет от мерки, насочени към реформирането на гражданската администрация и изграждането на ефективни институции; и набор от "свещени практики" в стила на ранния калвинизъм (например изискването към фирмите, участващи в конкурс, да се закълнат, че няма да взимат подкупи).
Дали тази триглава политика ще има успех? Най-вероятно не.
Предлаганите икономически мерки са просто рециклирани строфи от Вашингтонския консенсус - приватизация, дерегулация, конкурентност, отвореност... Пакетът от мерки за изграждане на институциите е труден за прилагане в среда, доминирана от слаби държави. А протестантският компонент е просто проява на лош вкус. Ударението върху одита като основна форма на отчетност създава опасност от допълнително затрудняване работата на и без това неефикасните национални администрации (миналата година Танзания, например, бе заставена да произведе около 1200 отчета към западните си донори).
Основният проблем с новата глобална антикорупционна кампания е, че тя се опира на знание, което е политически ирелевантно. Стотиците страници статистически корелации между корупцията и други измерими величини пренебрегват основния факт, че ефектът от корупцията не може да бъде преценен извън местния контекст; и че корупцията не може да бъде мерена.
Корупцията е преди всичко политически проблем, стигащ до самата дефиниция на политическото. Националните антикорупционни кампании и дебатът, който те пораждат, са форми на предефиниране и предоговаряне на границата между обществено и частно. Успехът на "Чисти ръци" в Италия не може да бъде разбран извън конструиращата роля, която антикорупционният дискурс изигра в предефинирането на политиката и на обществения интерес като цяло. В днешния глобален антикорупционен дебат това социално измерение на антикорупционните реформи липсва.
Икономистите на Световната банка и активистите на гражданското общество влизат във войната срещу корупцията, без да съзнават, че преследват различен враг. Но може би тъкмо това е начинът, по който работи новият глобален свят?

* Ако ми позволите, само една бележка под линия към ненаписаната история на посткомунистическата корупция. Разпространението на корупционната дейност доведе до въвежданeто на нови мерни единици в посткомунистическата финансова сфера. Когато руски партньор ви предлага дипломатическо куфарче като награда за вашия съвет на експерт, не се колебайте да приемете и не го обвинявайте в липса на конкретност. Дипломатическото куфарче не е метафора, то е мерна единица. Едно дипломатическо куфарче съдържа точно 500 000 долара, всичките в банкноти от по 100 долара.



Превела от английски Десислава Гаврилова

Библиография
Anechiarico, Frank and James B. Jacobs, 1996. "The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective", Chicago, University of Chicago Press
Coulloudon, Virginie, 1997. "The Criminalization of Russian Political Elite", East European Constitutional Review 6:73-78
Heywood, Paul (ред.), 1997, "Political Corruption", Blackwell Publishers, Oxford
Kimberly Ann Elliot (ред.), 1997, "Corruption and the Global Economy", Institute for International Economics, Washington DC
Visvanatan, S, Sethi, H (ред.), 1998, Foul Play, Banyan Books New Delhi
Rose-Ackerman, Susan, 1999, "Corruption and Government", Cambridge University Press
De Sardan, Olivier J. P., 1999, "A Moral Economy of Corruption in Africa?" в The Journal of Modern African Studies, 37, 1(1999), стр. 25-52, Cambridge University Press
"New Perspectives in Combating Corruption", 1998, съвместна публикация на "Прозрачност без граници" и Института за икономическо развитие на Световната банка
Huntington, Samuel, 1968. "Political Order in Changing Societies", New Haven, Connecticut: Yale University Press
Tanzi, Vito, 1998. "Corruption Around the World. Causes, Consequences, Scope, and Cures", IMF Staff Paper
Heidenheimer, Arnold, J, 1970. "Political corruption. Readings in Comparative Analysis", New York, Holt, Rinehart and Winston, Inc.
Naim, Moises, (2000) "Washington Consensus or Washington Confusion", Foreign Policy, Пролет: 87-101.
Wedel, Janine. (1998) "Collision and Collusion: The Strange Case of Western Aid to Eastern Europe", St Martin's Press.
Williamson, John, (1990) "What Washington Means by Policy Reform" в John Williamson , ред., Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Washington Institute for International Economics


Текстът на Иван Кръстев представлява лекция, произнесена миналата година пред Института за висши научни изследвания в Берлин. Тя, заедно с още шест лекции на асоциирани към Института изследователи, ще бъде публикувана в книгата "Под линия. Социалните науки в другия век", съставена и редактирана от Иван Кръстев и подготвяна за печат от издателство "Факел Експрес" и Центъра за либерални стратегии.


Иван Кръстев е роден през 1965. Завършил е философия в СУ "Климент Охродски", специализирал е политология в Оксфорд, Будапеща, Вашингтон, Берлин. Председател на УС и програмен директор на Центъра за либерални стратегии, член на консултативния съвет за Югоизточна Европа на EastWest Institut, Ню Йорк, САЩ. Преподавател в НБУ. Ръководител на български и международни изследователски екипи. Автор на десетки статии в нашия и чуждия печат.