Конституционният момент
на Европа
Във въведението към "Една Конституция на Европа" Робер Бадентер пише, че е не е устоял на изкушението за личен отговор на въпросите, поставени пред Конвента за бъдещето на Европа. Така, без какъвто и да е мандат, посветил спокойните летни дни на идеята за личен принос към общото "предприятие". И пристъпил към работа, за която казва: "никога не ми се е предоставял по-добър предмет за размисъл от този върху една Европейска Конституция".
Не можем да анализираме проекта на Бадентер1 сам за себе си, т. е. без да го поставим в определен контекст. Такъв контекст е преди всичко самият Конвент за бъдещето на Европа и обстоятелствата, предхождащи неговото създаване. Декларацията на Европейския Съвет от Лакен (15 декември 2001 г. ), в която се обявява свикването на Конвента, е текст, съставен от многобройни въпроси, които произтичат от предизвикателствата, пред които е изправена Европа. Обединява ги необходимостта от повече демокрация, прозрачност и ефективност в Европейския съюз.
Декларацията от Лакен говори за възможността да се стигне - в резултат на опростяване и реорганизация на съществуващите договори - до "конституционен текст на Съюза", до "основните характеристики на една такава... Конституция". Както Бадентер отбелязва, сякаш с някаква възбуда, думата ("Конституция") е произнесена, табуто е вдигнато. Като намеква за редицата възможни исторически отзвуци, които терминът "Конвент" може да предизвиква, Бадентер го определя като консултативно, а не като учредително събрание.2 Впрочем именно такъв е и мандатът на Конвента, даден му от Европейския съвет в Лакен - да подготви документ, който ще представлява отправна точка за дискусиите на бъдещата Междуправителствена конференция (МПК), която ще вземе окончателните решения. Друг е въпросът, изтъкнат и от Бадентер (а и с такова самочувствие работят участниците в Конвента), че би било политически много трудно да се отхвърлят неговите заключения и предложения, особено ако са постигнати на основата на широк консенсус, в което всъщност се състои политическото значение на Конвента и важността на неговата работа.
Какви са отговорите, които Бадентер дава на "въпросите от Лакен" и как те се съотнасят към други виждания, а и към очертаващи се вече в хода на дискусиите тенденции и дори конкретни идеи.3
За Бадентер "въпросът за институциите е в центъра на всички европейски проблеми". Конституцията на Европа е преди всичко средство за разрешаване на институционалната криза на Съюза чрез повторното му учредяване. Той сякаш приема за вече създадена "организираната общност на европейските граждани". Тук е трудно да се предполага дали наистина се има предвид липсващият (т. е. все още неоформилият се) европейски demos, но е важно, че на гражданите на Съюза се гледа като на един от източниците на неговата легитимност и - което е важно да се отбележи - на неговия суверенитет4. Бадентер изтъква, че за създаването на трайни и ефикасни институции е необходимо да се заложат техните основи. Конституцията е израз на суверенитет и именно той е това, което вдъхва живот в нея. В случая с Европейския съюз неговият суверенитет, разбиран, както изглежда, като самостоятелен конституционен ред, има двоен източник: На първо място, делегирането на суверенитет, предоставен от държавите членки, и, в добавка към това, споменатата организирана общност на гражданите на ЕС. Конструкцията с двата източника на легитимност е привлекателна. Тя е и необходима, тъй като конституционното устройство на Европа не може да бъде легитимирано единствено чрез йерархичната парадигма, произтичаща от върховенството на европейското право.
Необходимо е да бъде добавена и легитимност, която произтича от принципите на европейското гражданство, защитата на основните права, демократичната отговорност и върховенството на закона. Именно част от тези принципи, включително принципът за разделението на властите, Бадентер изтъква изрично като вплетени в идеята за Европейски съюз като федерация на държави. Той отрича схващането на ЕС (на базата на идеята за "двойния суверенитет") като федерация, която в класическото разбиране означава изгубване на международния суверенитет на държавите-членки и (в забележително отклонение от традиционната за френското мислене концепция за припокриване на държавата и нацията) набляга върху идеята за хибридната природа на Съюза като федерация на суверенни държави. По този повод отбелязва още, че това е федерация, която споделя ценностите, заложени в Хартата на основните права5, и отново се връща на основната си теза - специфичната институционална архитектура на Съюза.
Самата институционална структура, която Бадентер предлага, се отклонява съществено от съществуващата досега. В неговия проект се запазва, естествено, Европейският съвет като политически най-влиятелната институция, която определя общата политическа линия на ЕС и дава необходимия тласък за развитието му. (чл. 30 и чл. 31 от проекта, които до голяма степен съвпадат със съдържанието на чл. 4 от сегашния Договор за Европейски Съюз).
Обратно, изцяло нова е идеята за Президент на ЕС, фигура, която да замести сегашната система на председателство на Съюза. Впрочем, това предложение вече е лансирано от ръководителите на правителства на някои държави (напр. Обединеното кралство, Испания) и се свързва с възможен вариант за продължаване на политическата кариера на определени личности. Това, което се предлага в проекта на Бадентер, е президентът да се назначава по процедура, която е резултат на "двойния суверенитет" - на държавите-членки и на "европейския народ" - и да изпълнява функции, които произтичат от юридическата правосубектност на ЕС в международните отношения (чл. 7) и имат преди всичко представителен характер (чл. 27). Идеята е по-скоро Европейският съюз и неговите граждани да получат олицетворение чрез една престижна европейска личност, а не да се създаде институция, която да участвува в управлението на Съюза, упражнявайки изпълнителни правомощия. Фигурата има по-скоро символичен и морален, отколкото управленски и политически характер.
Решение на сложните проблеми на самото управление е потърсено в проекта на основата на традиционното разделение на изпълнителни и законодателни правомощия, като е напусната схемата на сегашния институционален триъгълник - Съвет на министрите, Комисия и Европейски парламент. В досегашната конструкция този триъгълник е натоварен с напрежение - особено в отсечката Съвет-Комисия. Повишаването на демократичната легитимност на Комисията се търси чрез нови начини за избиране на председателя й, прозрачността в дейността на Съвета се цели чрез идеята в законодателното си качество той да заседава открито.
Бадентер предлага своеобразно обединяване на функциите на двата органа в рамките на управленската дейност, като на Комисията се придава значението на помощен орган. Фигурата на председател на Комисията изчезва; предвижда се тя да се ръководи от премиер-министър, избиран от Европейския съвет със съгласието на Европейския парламент за срок от пет години. Под негово ръководство функционира същинският носител на управленски правомощия - Съветът на министрите, съставен като постоянно действащ орган от представители на всяка държава - членка, носещи титлата министър на Европейския съюз. Според Бадентер назначаването на представители от националните правителства е израз на възможността държавите-членки да участват непосредствено в управлението на ЕС с неговата сложна природа на федерация на суверенни държави. Същевременно той продължава да счита досегашната Комисия като съществен орган на Съюза, призван да осигури доброто му управление, особено след неговото разширяване. Търсен е изход от сегашната ситуация, която предстои допълнително да се усложни след разширяването предвид на стремежа всяка страна-членка да има "свой" комисар. Съставът на Комисията не би трябвало, според Бадентер, непременно да отразява този на Съюза (един член за всяка държава). Назначаването на членовете на Комисията и тяхната независимост по отношение на държавите-членки (чл. 40), обяснява той, изискват броят им и разпределението на функциите им да бъдат определяни в съответствие с техните професионални и личностни качества.
Не е ясно обаче как Съветът на министрите, в който страните-членки ще бъдат еднакво представени, и Комисията ще упражняват съвместно изпълнителната (управленската) дейност, както и дали възможността нейните членове да имат заместници не е всъщност компенсация на това всяка страна да има комисар.6 От друга страна, съществуващото напрежение между Съвет на министрите и Комисия е институционален израз на два паралелно действащи и едновременно противоборстващи подхода - междуправителственият и общностният. Предвид на предстоящото разширяване на ЕС и на обстоятелството, че Комисията е естествен съюзник на малките държави, нейното бъдеще може да се окаже и по-светло, отколкото сега изглежда.
На поставения в Декларацията от Лакен въпрос относно засилване ролята на Европейския парламент, Бадентер отговаря недвусмислено: В една демократична конституция силната изпълнителна власт трябва да бъде балансирана от един активен парламент, който упражнява законодателната власт и контролира управлението. Той е прав, когато изтъква, че сега Европейският парламент, чиято демократична легитимност е безспорна, само частично изпълнява тези функции, въпреки че правото да прави закони е в крайна сметка неговият raison d'etre.
В това отношение Бадентер предлага една изцяло нова система на актовете на Съюза и на процедурите по тяхното приемане. Докато в досегашната система законодателната функция се упражнява в повечето случаи (но не изцяло) съвместно от Съвета и от парламента (co-decision), идеите на Бадентер (и той не крие това) са в духа на френската традиция на т. нар. делегирано законодателство. Той правилно предлага въвеждането на разбираемото понятие "закони" (включително и - отново по френски модел - "органични"), които да се приемат от парламента. Но същевременно запазва досегашните актове - регламенти и директиви - които да се приемат от Съвета на министрите по предложение на Комисията.
Трудно е a priori да се каже как би функционирала тази система. Във всеки случай, предложенията съдържат елементи, някои от които, може да се прогнозира, ще бъдат възприети, макар и в контекста на подобряване на досегашната система, без да се нарушава съществуващият баланс между институциите. Може да се очаква, че в името на повече легитимност, а и на достъпност, наистина ще бъде въведено използваното от всички понятие "закон", вместо "брюкселските" регламенти и директиви. Ясно е, че засилване ролята на Европейския парламент ще се търси чрез разпростирането на процедурата на съвместна законодателна дейност върху всички (или поне върху повечето) сфери на дейност на ЕС. Трудно е да се допусне, че ще бъде създаден Съвет на министрите като постоянен орган на Съюза, но изискванията за ефективност, а и за демократична легитимност, могат да наложат ограничаването на сегашната практика Съветът на ЕС да действа в 16 различни формата, като законодателната му функция се съсредоточи в един специализиран "законодателен" Съвет. Може да се очаква и че законодателната дейност на Съвета ще бъде упражнявана открито. При досегашната оскъдност на публичен живот в Съюза и в отсъствието на легислатура на ЕС, която разполага с обществена подкрепа, подобни мерки само частично компенсират неадекватната публична сфера. Трудно също така би се допуснало съществуващата институционална структура да бъде допълнително утежнявана чрез създаването на нови органи. В проекта на Бадентер се предвижда създаването на Съвет на националните парламенти. Идеята се лансира като част от решението на много сложния проблем за разграничаване на правомощията между ЕС, от една страна, и държавите-членки, от друга. Естествената склонност на институциите на Съюза да претендират за повече правомощия и да увеличават постепенно сферата си на действие и противодействието на националните парламенти, обусловено от стремежа за запазване на правомощия, създават динамика, в която е най-естествено националните парламенти да имат първична роля. Като отхвърля един възможен институционален отговор на този въпрос, т. е. създаването на горна камара на Европейския парламент, съставена от представители на националните парламенти, Бадентер предлага аналогичен орган, съставен от по четирима членове от националните парламенти, който да осигурява спазването на правилата за определяне правомощията на Съюза (чл. 55).
Вероятно такава "система за ранно предупреждение" ще бъде създадена, без тя да бъде изрично институционализирана чрез Съвет, съставен от представители, като всеки национален парламент реагира самостоятелно, а чрез набирането на достатъчна "критична маса" ще се въздейства на законодателния процес. Създаването на допълнителни органи, дори и в предлагания олекотен (но вероятно неефективен) вид, натоварва процеса на взимане на решения, без да увеличава възможностите за контрол от страна на националните парламенти.
Всяко едно от възможните институционални разрешения има своя логика. Диалектиката на противостоящите интереси обаче трудно може да бъде "капсулирана" в норми, които установяват компетенции. Никоя от редицата теории, опитващи се с различен успех да обяснят процеса на европейска интеграция или да предскажат насоките на неговото развитие, не могат да оспорят динамиката на този процес. Загрижеността "да не спре динамиката на Европа" (Декларация от Лакен) съпътства усилията за формулирането на визия относно разпределението на компетенциите между ЕС и държавите-членки и намирането на механизми - политически и юридически - за спазването на това разграничение. Формализирането на тези механизми е сложно, защото често става дума за мисии, за цели и задачи, за очаквания на гражданите и за нещо, което в жаргона на ЕС се нарича "добавена стойност". Ако чрез предоставяне на компетентност на Съюза се постигат по-добри резултати в дадена област, даването на нови задачи и разширяването на правомощията не е a priori недопустимо. Ако става дума за пълзящо нарастване на компетенциите на Съюза и за посягане върху сфери на изключителни компетенции на страните-членки, Конституцията трябва да съдържа гаранции срещу такива посегателства. Бадентер правилно изтъква, че е необходимо Конституцията на Европа едновременно да определи принципите, върху които е изградено разделението на правомощия между ЕС и страните-членки, и да гарантира, че те ще бъдат зачитани. Принципите са поначало ясни: Съюзът може да действа само когато е получил правомощия от държавите-членки, които запазват всички останали правомощия. Съюзът може да се намесва в области на съвместна компетентност само ако и доколкото целите на предлаганото действие не могат да бъдат ефективно постигнати чрез действия на държавите-членки (принцип на субсидиарността) и само в рамките, необходими за постигането на тези цели (принцип на пропорционалността).
С цел спазването на тези принципи се предлага още установяването на каталог на изключителните правомощия на ЕС, както и на тези, които се упражняват съвместно със страните-членки. Идеята поражда възражения, защото може да се окаже негъвкава. Вместо рискованото фиксиране на компетенции в конституционен договор, по-важно е да се дефинират обхватът и мащабът на правомощия на ЕС в сфери, в които те са необходими, за да могат страните-членки да преследват общите си цели.
В проекта "тежи", а и авторът му изрично изтъква, че го намира за централен, един от елементите на понятието Конституция: една Конституция организира управлението на общността, спрямо която се прилага; Конституцията предписва пределите и начина на упражняване на суверенна власт. Това не е непременно едностранчив или неправилен подход. В крайна сметка, в сегашния си вид ЕС е резултат и на един продължителен процес на взаимодействие на институциите. Институциите имат значение при определянето на политиката в която и да е политическа цялост (общност), а в ЕС те имат по-голямо значение от това в която и да е друга политическа система.
Независимо от това, дневният ред на дебата за бъдещето на Европа се определя по-скоро от максимата, че задачите детерминират институциите, а не обратно.
Независимо от многото и много високопарни аналогии - най-често с Филаделфийския конгрес от 1787 г. - може да се прогнозира, че Европейският конвент ще изпълни своя мандат. Идеята, която лежи в центъра на неговото съществуване, е да осигури по-широка и по-представителна основа на дискусията в сравнение с формалните междуправителствени конференции на ръководителите на държави и правителства. Не толкова високопарно, а повече със съзнание за действителните процеси, Конвентът е наричан (от неговия председател Валери Жискар д'Естен) и последен шанс на обединена Европа, преди ЕС да изпадне в положението на една регионална организация на обединени нации, разкъсвани между противоположните желания за функционирането на един голям единен пазар, от една страна, и за запазване на националните фискални и социални системи, от друга.
Процесът на приемане на бъдещата Конституция - дебатът, който той генерира, конфигурациите на привърженици и противници, които създава, са здравословни за демократичния и граждански етос (и практика) на политическата общност. Ако използваме поставения в заглавието израз, може би Европа наистина се намира в своя "конституционен момент"7. Той обаче трябва да обхване и бавно възникващата обща публична сфера на дебат в ЕС, което е предпоставка и за изграждането на европейски demos.
Бъдещият Конституционен договор ще придобие юридическата форма на договор между държави, въпреки че съществува и идея да бъде потърсена обществена подкрепа чрез обвързване на приемането му с изборите за Европейски парламент през 2004 г. Очаква се той да бъде структуриран в два текста и по начин, който ще открои неговата първа, т. е. конституционна част. В нея ще бъдат установени основните принципи на Съюза и тя ще представлява Конституцията на Европа, докато втората част ще бъде посветена на политиката в отделните сфери на дейност на ЕС. Конституционният текст ще дефинира характера на Съюза, включително неговите мисии и цели, правомощия и институции, както и правата на неговите граждани. Той ще определи също отношенията между Съюза и страните-членки и ще съдържа разпоредби относно финансирането на ЕС. Като се преодолее съществуващото сега объркващо положение на четири договора и на два субекта - Европейска общност и Европейски съюз (който ще се превърне в единствен юридически субект), Европа ще запази уникалния начин на упражняване на правомощия - понякога на равнище ЕС, а в други случаи като резултат от сътрудничество между правителства. И уникалната си природа на Съюз на народи и държави (в смисъл. "хибрид" на междуправителственото и свръхнационалното). За да може да се придвижва и към идеята за договор, страна в който са и гражданите на Съюза. (Липсата на разпоредби, които да развиват т. нар. демокрация на участието, е друг дефицит на разглеждания проект, въпреки че може да се поддържа, че той се компенсира със засилената роля на Европейския парламент. Все пак, както авторът му отбелязва, единият от източниците на легитимност са именно гражданите.) Но както Бадентер изтъква, една балансирана Конституция не е непременно непроменяема. Европейската конструкция се е развивала чрез убежденията и въображението на велики европейци, водили своите държави към нови европейски перспективи. Самият Бадентер е автор на идеи, някои от които можеха до доведат до друго развитие на частта от Европа, в която се намира и България. На него се приписват и някои идеи, залегнали в действащата наша Конституция.
Кой знае, може би след няколко години ние ще я променяме, за да се присъединим и към европейската...

Александър Арабаджиев


Александър Арабаджиев е народен представител, заместващ представител на Народното Събрание в Европейския Конвент. Бивш член на Конституционния съд.
В миналия брой публикувахме (в съкратен вариант) проекта на Робер Бадентер за Конституция на Европа. Днес поместваме първият от отзивите на българските конституциоталисти. К


1. За пълния текст на проекта, вж. CONV 317/02 (CONTRIB 105). Достъп до материалите на Конвента за бъдещето на Европа осигурява уеб-сайтът на Конвента: www.european-convention.eu.int















2. В едно свое изказване в групата на представителите на ПЕС в Конвента, той го нарече с известна доза критичност- "говорещо, а не решаващо събрание".















3. Проектът на Бадентер не е единствен; и други участници в Конвента използват тази форма - представяне на цялостен документ. Към момента, в който тези бележки отиват за печат, на вниманието на пленарния състав на Конвента ще бъде предложен за първоначална дискусия един предварителен проект за "конституционен договор", изготвен от секретариата.




4. В решение по повод договора от Маастрихт Федералният конституционен съд на Германия върховният статус на Конституцията на Германия се поддържа на базата на това, че германската държава притежава demos или Statatfolk.
































5. Хартата на основните права на ЕС е прокламирана през декември 2000 г. като политически документ и евентуалното й инкорпориране в бъдещия конституционен договор е отделна и много сложна тема на дискусии в рамките на Европейския Конвент. В проекта на Бадентер е предпочетено обявяването й като съставна част на Конституцията (чл. 3), което е един възможен от правно-техническа гледна точка подход с еднакво правно значение, въпреки че привържениците на идеята ЕС да има собствена политика в областта на правата на човека поддържат директното възпроизвеждане на цялото съдържание на Хартата в бъдещия (конституционен) договор в отделна самостоятелна глава. Съдържанието на Хартата е прието от предишен Конвент със сходен по начин на формиране състав, чиято работа си счита за успешна. Той е вдъхновил и идеята за свикване на сегашния.



















































































6. Наскоро получилият одобрение от референдума в Ирландия Договор от Ница предвижда запазване на положението, според което Комисията се състои от граждани на всички държави-членки, докато броят им достигне 27, след което ще стане възможно членовете на Комисията да не съответстват на страните-членки.
































































































































































































































7. Израз на B. Ackerman, The Future of Liberal Revolution, цитиран по Sionaidh Douglas- Scott, Constitutional law of the European Union.