Реформа по време на депресия

1. Икономически контекст

1.1. През 1930-1934 г. България преживява удара на Великата депресия. Експортните цени падат драстично, местните производители (най-вече земеделски) изпадат в невъзможност да изплащат дълговете си, банките са застрашени, държавата обявява (съгласуван с кредиторите) частичен мораториум по външния дълг, фискалната и паричната политика стават радикално рестриктивни, а валутният режим е затегнат до крайност.
1.2. Икономическата политика на управляващите коалиции е притисната от две страни. От едната е огромният натиск на вътрешното недоволство, което се излива от всички посоки. Вторият фронт са външните кредитори. В политическата игра правителствата неизбежно поддават на популизма, като първоначалните им реакции в повечето случаи са радикално нерационални решения. Тази линия обаче е ограничена от настъпателните искания на кредиторите. Една част от тях са организирани във влиятелни национални комитети, които разполагат с подкрепата на своите държави. Друга част са под непосредствената егида на Обществото на народите (ОН) и на неговия Финансов комитет (ФК). България е подложена на мощна външна институционална преса, чиито основни цели са балансиране на бюджета и прокарване на важни структурни реформи. Тези условия са поставени от ОН още при отпускането (под негов патронаж) на Бежанския (1926) и Стабилизационен (1928) заеми. Във връзка с тях ФК установява постоянно действащ мониторинг върху българската икономическа политика, който се наслагва към вече съществуващото наблюдение от предвоенните заеми.
В хода на кризата в правителството "Народния блок" се оформя прореформаторско малцинство, водено от министъра на финансите Стефан Стефанов. При огромна политическа съпротива то успява да постигне известни резултати и през 1933 г. да формулира относително цялостна реформистка програма, известна като "планът Стефанов".
1.3. Описаната конфигурация е изключително близка до тази, в която работят българските правителства през годините на прехода. Сходно е съотношението между вътрешен и външен натиск. Идентична е ролята на външните кредитори и на международните финансови институции, които са основната движеща сила на реформите и се сблъскват с местните инерция, популизъм и групови интереси. Също толкова тънък (и бавно разширяващ се) е слоят на заинтересованите от промяна на статуквото. Отново се появяват и познатите, често манипулирани, разделителни линии в изпълнителната власт между "реформатори" и "консерватори", като първите транслират и "превеждат" дневния ред на кредиторите.
1.4. Дебатът по образователната реформа през 1930-1934 г. е важен аспект от "политическата икономия" на Депресията. Но той носи и по-универсални послания, които го правят представителен случай за социалната динамика на всяко модернизационно усилие, вкл. това на Прехода.

2. Стратегия

2.1. В модела на "догонващата" модернизация (който България следва в новата си история) местните воля и интереси не са достатъчно мощни, за да наложат дълбоки реформи. Споровете от началото на 30-те години подхващат много линии на хронични дебати от българската културна история, но те са радикализирани именно от намесата на външни фактори. Присъствието и исканията на "чужденците" са видимата сила зад опитите за реформи през този период. Всяка финансова криза е катализатор и детонатор на реформи. Това е особено валидно за образованието, тъй като кризата неизменно фокусира в бюджетни проблеми. Фискалното равновесие е ключово за външната платежоспособност на държавата, което обяснява интереса на кредиторите към образованието. Техният натиск за реформи в сектора е мотивиран изцяло от бюджетни и дългови съображения. През 30-те години връзката е очевидна - при положение, че средствата за народно просвещение са третото бюджетно перо. Те са по-малко само от тези за държавните дългове и за отбраната и представляват 12-15% от общите (недългови) бюджетни разходи. Макроикономически последици от забавяне на реформите се изразяват в постоянни свръхсметни кредити за заплати на учителите.
2.2. Въпреки привидната хиперактивност, образованието е една от най-трудно реформируемите области. Народен представител твърди, че 40-те министри на народното просвещение отпреди 1930 г. са разработили 15 проекта за изменение на образователната система. Средно на всеки 2 години е прокарвана по една съществена промяна, а на всеки 3-3.5 г. нов закон. Философията на просветната система обаче си е оставала приетата след Освобождението, като са правени преди всичко "екстензивни" разширения. Историята на предходни неуспешни реформи е богата. (В дебатите е посочен пример с комисия за обединяване на катедри в Университета, която не стига доникъде през 1928-1929 г.) Вербалният консенсус за промени е прикривал дефицита на дълбоки реформи. Шумотевицата около образованието е бивала усмирявана и опитомявана от по-силния консервативен рефлекс то да се реформира бавно, мъчно, сложно. Всяко забавяне в тази област е получавало своето лесно легитимиране и оправдание сред общественото мнение. Инстинктивно се е бягало от "крайни" мерки, пипало се е винаги "внимателно", с мярка. Показателно е, че по време на кризата (1930-1934 г.) - въпреки непрестанните настоявания на ФК и многократни ангажименти на правителството - не е внесен нов Закон за народната просвета. Ако стратегическо усилие за концептуална реформа би следвало да се изрази в цялостна промяна на Закона, то поправки на части от него е тактика на несистемен кърпеж. В началото на 30-те години се налага второто решение в неговия най-перверзен вид: съществени и частични промени в образователната система се прокарват чрез "забележки" в Закона за бюджета. (Припомням, че по този начин беше "легализирана" хиперинфлацията през 1996 г. - допълнителна разпоредба към Закона за бюджета "нареди" на БНБ да финансира пряко огромния бюджетен дефицит, въпреки че подобно "нареждане" противоречи на органичния Закон за БНБ).
2.3. Основна причина за инертността на образователната система е обстоятелството, че тя е огромен (държавен) работодател. В България от 30-те години, както и днес, образователната и социалната политика на държавата тясно се преплитат, което създава огромен натиск за запазване на заетост. Още по-важно е, че тази симбиоза излага системата на непосредствено политическо влияние и развива специфичен образователен популизъм. Учителският корпус е една от най-добре структурираните, организирани и влиятелни обществени мрежи, което я прави особено привлекателен обект на клиентелизъм. В дебата от началото на 30-те години това е неоспорвана публична тайна. Обществен фолклор е партийният натиск за отваряне на прогимназии и непълни гимназии във всяко по-голямо населено място, за увеличаване броя на класовете (и съответно учителите) в селата. Откриването на прогимназии е въпрос на престиж и политически маркетинг.
Под влияние на този саморазширяващ се модел на развитие, българската просветна система е създавала и чисто материалните условия на своята инертност. Тя е основен обект на държавни инвестиции, финансирани от БНБ и други държавни банки. Гигантизмът (за местните мащаби) и разточителството на миналото (строените сгради) се превръщат в топуз за всяка реформа. Тя става все по-трудна, защото вложеният капитал и изградената инфраструктура тежат: свиването на системата е проблем, дори когато нуждата от това е общопризната.
Накрая, естествена бариера пред съкращенията е и силният демографски прираст в страната.

3. Тактика

Когато е провокирана от финансова криза, реформата в образованието винаги е свързана със съкращаване на бюджета. Труднореформиращата се система изработва свои кодове за защита срещу тези промени.
3.1. В началото на 30-те години все още е вкоренено убеждението, че образованието е практически недосегаемо и че следователно неговият бюджет не е подвластен, както всеки друг, на икономии. Пред очевидния финансов колапс тази догма бързо ерозира, но просветата остава приоритет и при всеки удобен случай тежестите се прехвърлят към съкращения по други пера.
3.2. През годините на Депресията се осъществява най-примитивно и първично "разходно бюджетиране". ФК многократно обвинява българското правителство, че то реагира на кризата само чрез механично свиване на разходите, а не прави дълбоки реформи в принципите, в администрацията и в бюджетната рационализация. Хроничната неспособност да се атакува източникът на дефицитите е стара традиция и тя се проявява особено ясно в образователната сфера. По време на кризата бюджетът на просветата действително е компресиран в номинално изражение. От 902 млн. лв. за 1929/30 г. той е сведен на 821 млн.лв. за 1933/34 г. (Ако се включат и разходите на други министерства за специализирани училища, общият разход надхвърля 1 млрд.лв.) Дори така, средствата за образование са намалявали по-бавно, отколкото общите бюджетни разходи. Съкращенията стават под силен натиск на Министерството на финансите и на ФК. Финансовият министър поставя таван от 800 млн. лв. още през 1932 г., но по-нисък размер е предвиден едва с проектобюжета за 1934/35 г. (768 млн. лв., което отговаря на равнището от 1924/25г.). Показателно е, че ФК изразява известно задоволство от бюджетните реформи и от засиления контрол на Министерството на финансите върху другите министерства именно през 1934 г., когато проектобюджетът предизвиква политическа криза, а малко по-късно идва и превратът на 19 май. (Първите външни коментари за драстичните съкращения в образованието, осъществени от новия режим, са силно положителни. Но събитията след 19 май са друга история.)
3.3. В чисто бюджетната игра се използват обичайните техники. Оказва се съпротива кота по кота, като най-общият принцип е да не се съкращават учители, или това да се отлага до възможния предел. През 30-те години тази последователност се проследява много ясно. Преди да се посегне на "живи бройки" (ако изобщо се стига дотам), се свиват веществени разходи, допълнителни привилегии (трудно) и възнаграждения, резерви (умишлено раздути пера), фиктивни разходи и щатове. Някои сектори на образователната система са по-силно засегнати. Излишъкът на учители например се атакува чрез стесняване на "изхода" - закрити и свити са редица педагогически училища. Най-използваната техника е упражнението с "нормативни съкращения", при което се увеличават нормите за брой на учениците по класове и на часовете за учител. Поради физическа невъзможност да се изпълнят новите изисквания, съкращенията остават на хартия. През 1932 г., например, се предвижда освобождаване на 430 прогимназиални учители, но то не е реализирано. През 1933 г. самият министър публично обяснява, че записаните в бюджета цифри за намаление бройките на учителите са фиктивни. През 1934 г. отново не се предвижда реално съкращение на учители. Идентична е манипулацията с училищните сгради. Първоначалните предложения за закриване на училища, които не отговарят на актуализираните норми (400), се подменят със забрана за откриване на нови прогимназии и не е закрита нито една. Като цяло това води до разминаване между числата в проектобюджета и фактическите. През 1933, например, предвиденото свиване на разходите от 70 млн.лв. е сведено до около 50 млн.лв.
3.4. Постоянното търсене на палиативни решения (на промяна без промяна) води и до институционално "творчество". Такава финансова еквилибристика е създаването на "фондови училища" (1933) чрез прехвърляне финансирането на част от общинските (реалките) и държавните гимназии към специален фонд със собствени източници. Идеята е по този начин да се реши хроничният въпрос с нередовното изплащане на учителските заплати. Резултатът е отново формален - средствата на фонда се оказват недостатъчни и той е допълнен от държавни ресурси. Осъществено е фактическо одържавяване, което е обичайната тактика по време на криза в междувоенна България. А самите "фондови училища" се превръщат във второ качество гимназии.
3.5. Една реформа действа дезорганизиращо не само при провеждането си, но и чрез очакванията за нея. Колкото по-продължителен е периодът на неопределеност, толкова по-сериозни са смущенията. Това, че през 30-те години се ограничава до максимум фактическото съкращение на учители, съвсем не спира броженията сред тях. Предвид познатата социална действителност, сакралният въпрос е кой ще определя съкратените. Опасенията са, че ако това се даде на централната администрация (инспекторите), възможностите за партизанство ще са големи. Предпочита се правата да имат училищните настоятелства, които се възприемат като по-неутрални структури. Поясненията на властта за критериите са - както обикновено - обвити в куха фразеология. Тя позволява всякакъв произвол и провокира всякакво недоволство. Заплашени са "нередовните, случайните, невъодушевените учители" и тези, които са пред пенсия. Защитени са "бедните, даровити, способни, ненавършили години за пенсия, редовни, еднички опора на семейства". Неслучайно съпътстващ ефект на фиктивните реформи е полицейщината и бумащината - от образователната администрация се искат ежегодни рапорти за дейността, качествата, отношенията и годността на учителя.

4. Идеология, митове, образи, език

Вследствие на продължителни културни процеси след Освобождението, политическата класа и корпоративният истаблишмент са изградили идеологически защитен кръг около съществуващата образователна система. Той е образуван от широкоразпространени клишета, удавени в (добре познатия днес) "мек", палиативен език.
4.1. В антиреформаторската риторика е впрегнат "моралният ореол" на учителя. Слогът на дебата е "висок", примесен с трагизъм. Повтарят се сладникави формули като "учителят - душата на училището" или се препраща към Бисмарковата мъдрост за създадената от народния учител Германия.
Като неопровержима защита се приема изначалната мизерия на българския учител, който (като цялата държава) е най-бедният в Европа. Картината се допълва с образа на учителя като най-онеправдания чиновник. Всичко това дава основание за чести популистки атаки срещу "високоплатеното" висше чиновничество и за искания да се вземе от неговите заплати, за да се даде на учителите. (А. Цанков без особен труд обяснява, че този ход не би имал никакво съществено отражение върху бюджета поради ограничения брой и (относително) ниското заплащане на висшите чиновници.)
Със същата цел се използва щампата за учителя (особено селския) като олицетворение на прогреса: той е например най-адекватният лидер и пропагандист на казионно-прогресивната кооперативна идея. Смесвайки двете линии, се стига до познатата теза за моралната криза като по-голямо бедствие от стопанската и до съответното искане да се спрат съкращенията.
4.2. В дебата се проявява изконният комплекс за малоценност на нацията. В случая (в духа на цялата нова българска история) един от опитите за неговото преодоляване минава през клишето за високата образованост на българина. Привеждат се многобройни данни, борави се свободно и подробно със сравнителната образователна статистика в Европа, според която страната е на добри позиции. В контекста на дебата обаче този факт се превръща едновременно в гордост и в проблем. Обичайната патриотарска теза за "високата култура на българина" от само себе си прераства в констатация за "излишък на култура" и всъщност оправдава свиване на разходите за образование. По-внимателната интерпретация на данните, от своя страна, подкопава този мит, като разкрива сериозния фактически "недостиг на култура". Трезвите гласове посочват как количествените измерители скриват ниското качество, големите социални неравенства в достъпа до образование (град/село, българи/малцинства), фиктивността на широкорекламираното "всеобщо средно образование", въведено през 1921 г., незадоволителното равнище на випускниците на гимназиите.
4.3. В дебата се проявяват дълбоки негативни нагласи, които практически зачеркват възможни (макар и частични) решения. Първата от тях е за безалтернативността на държавното образование. Силно преобладаващо е убеждението, че "образованието е и може да бъде само държавно", че "ние не можем да имаме частно образование", че "така е във всички държави, които се освободиха по-късно", че "държавата е длъжна да дава образование". По този начин пистата на частното образование, която би могла да облекчи бюджета (поел изцяло тежестта на просвещението), е затворена. Втората негативна нагласа е срещу чуждото образование. Има очевидно боязън към чуждите училища, а на първоначалното училище (най-важно за формиране "душата" на детето) се гледа като на запазена "национална" територия.
Горните нагласи утвърждават още повече училището като първокласен идеологически инструмент на властта. То пренася митологемите на националната държава (родина, държава, църква, просвещение, пестеливост) и в същото време подклажда "обсадна психика". Най-вече представителите на десницата обръщат специално внимание на "здравия национален дух", на борбата (съвсем по социалистически) срещу "чуждата пропаганда" в граничните училища и срещу чуждопоклонничеството, на проявите на учители с "антидържавни и антинационални" разбирания. Училището играе културно-идеологическа роля и по по-тънък начин, превръщайки се в държавна хранилка за "творческата" интелигенция - в разгара на кризата, в отделни гимназии (понякога със специални поръчки) се назначават избрани писатели.

5. Критични точки

Дебатът проявява редица от критичните точки в образователната система.
5.1. Основната констатация е за наличието на дълбок дисбаланс между търсене и предлагане на пазара на труда, особено между горните степени на образователната система. Сюжетът е много стар, но Депресията е изиграла функцията си на катализатор. Проблемът е обозначен като свръхпроизводство на интелигенция, на (полу)интелигентен пролетариат, на интелигентни безработни. Атмосферата не е принципно различна от днешния оплаквателски рефрен на "културния елит".
Дисбалансът е пряка последица (и емблематичен израз) на одържавяването на икономиката. Огромната част от висококвалифицирани специалисти нямат друг "пазар" освен държавните служби. Държавата трябва (а вече не може) да даде прехрана. На завършилите университета се гледа почти изключително като на кандидати за държавна служба. Само държавата дава социален статус. Частният сектор не се възприема като пазар за висшисти, а свободните професии се третират от общественото мнение (в съвсем марксистка традиция) като "излишна класа", която не произвежда добавена стойност, а само консумира. Така професиите, призвани да формират гражданското общество, са леко приравнени към своеобразен "данък".
5.2. Кризата проявява най-чупливите точки в образователната система. Счита се, че основното образование най-малко се нуждае от промяна, докато реформите във висшата и средната степени са взаимно свързани. Гимназиите и особено Университетът се очертават като най-проблемните институции. От една страна, позициите на Университета в политическия елит са силни и той е по-добре поставен да брани статуквото. От друга, атаките срещу него са особено остри. Той е обвиняван, че е утроил кредитите си след войната, увеличил е прекомерно бързо броя на факултетите.
При разпределение на свиващ се ресурс вътрешносъсловното самоизяждане се изостря до крайност. В по-тиха или по-открита война са средното срещу основното образование, университетът срещу останалите, различните факултети. Лобито на Университета успява да го опази от съществени общи съкращения, развивайки познатата риторика за умереност, избягване на крайностите, предпазливост, "особена мярка". Но "устойчивостта" на факултетите е различна. Преобладаващото мнение е, че най-"излишни" (раздути) са Богословският, Агрономическият, Медицинският. Тези оценки не почиват толкова на икономическа целесъобразност, колкото на ценностни нагласи и обществени настроения. В Парламента бюджетът на Университета се обсъжда поименно (за всяка длъжност), което придава съвършено хаотичен и безпринципен облик на дебата. Атакувана е и субсидията на БАН. Академията е по-заможна, но и тя се съпротивява на орязване на рентата й, като не намира по-силен ресурс от "заплахата", че ще спре изданията си.
5.3. Въпреки кризата, в началото на 30-те години, броят на студентите в Софийския университет се увеличава. Това се дължи отчасти на спирането на потока към чужбина след въвеждането на драконовските валутни ограничения в края на 1931 г. Показателно е, че през 1921 - 1931 г. контингентът на българските студенти в чужбина е бил напълно равностоен на следващите в СДУ - 5218 завършили в София при 3918 легализирани дипломи от странство.
Характерно е, че в частния Свободен университет студентите в началото на 30-те години намаляват, което отговаря на по-очакваната "пазарна" реакция. Впрочем, в дебата с нова острота припламват старите спорове за мястото и качеството на този университет и за отношенията му със СДУ.
5.4. Кризата проявява, а дебатът улавя, неадекватността на концептуалните основи на образователната система. Като основен конфликт е посочен този между хуманитарния характер на средното (университетското) образование и практическите (утилитарни) изисквания на пазара на труда. Системата е възприела естетически привлекателни за елита европейски модели, които са встрани от потребностите на една слаборазвита икономика. Основната антиномия е между "живота" (в социалистическата конотация на думата) и "държавната трапеза" (или "чистата наука", преподавана в Университета). Бурно се обсъждат възможностите да се придаде практическа насоченост на образованието, средното образование да се професионализира. Естественото развитие на подобна реформа би нарушило традицията в българското образование чрез въвеждането на известна елитарност и ограничаване на масовостта.
В отчетливо изплувалите "тесни места" се проявява типичната икономическа нерационалност на много от едрите проекти на обществено инженерство в България. Оказва се нужен чисто стопански (фискален) шок, за да се осъзнае концептуалната неоразмереност на много от тези проекти. Но когато ударът е нанесен, корекцията вече не може да стане само с прости "икономии". Налага се преосмислянето да надхвърли видимото бюджетно измерение или, по-точно, на фискалното упражнение да се придаде цел и рационална идея.
Липсата на мяра традиционно е пречела на българското реформаторство и това е уловено от Никола Мушанов сред разточителното словоблудство на парламентарния дебат: нужно е, вмята той, "да се спре там, където трябва да се спре".

Румен Аврамов


Румен Аврамов (1953) до 1990 работи в Икономическия институт на БАН., след което е икономически съветник на президента Желев, бил е заместник-председател на Агенцията за икономическо програмиране и развитие към Министерския съвет и член на Управителния съвет на БНБ.
Дебатът за образователната реформа през 1930-1934 г.


Текстът е написан за проекта на фондация "Отворено общество" "Институционални ресурси за (не)осъществяване на социални реформи: изследване на случая с МОН и проект Модернизация на образованието". Стъпвам на парламентарния дебат от началото на 30-те години, така както той присъства в стенографските дневници на Народното събрание и в пресата. Преди всичко, прочитът на дебата дава ценен материал за по-общ размисъл върху реформотворчеството в България. Това упражнение допълва и усилията за осмисляне на междувоенния период от културолози като Иван Еленков и Пепка Бояджиева.